如果不注重改善公共政策的細(xì)節(jié)，那么政府提高公共政策的效力、切實(shí)以其支持市場(chǎng)功能、彌補(bǔ)市場(chǎng)的不足，只能流于空談

如何彌補(bǔ)市場(chǎng)不足

在一個(gè)“市場(chǎng)社會(huì)”里，基于“消費(fèi)主義”價(jià)值觀，在“投資驅(qū)動(dòng)”的經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段，住房和使用舊能源的汽車對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度的貢獻(xiàn)十分顯著，以致我們的各級(jí)政府，只要行為模式仍是GDP導(dǎo)向的，就很難放棄對(duì)這兩大產(chǎn)業(yè)的政策支持。

但是，我們知道，由于儲(chǔ)量有限，以煤和石油為基礎(chǔ)能源的經(jīng)濟(jì)發(fā)展終究是不可持續(xù)的。我們遲早必須放棄“舊能源生產(chǎn)方式”，并且，越晚放棄，我們就越容易被“鎖定”在舊的生產(chǎn)方式和生活方式之內(nèi)，永遠(yuǎn)不得擺脫。

這樣的鎖定效應(yīng)出現(xiàn)在許多已經(jīng)消亡了的社會(huì)的演化路徑中，它的基本原理是：最初占優(yōu)勢(shì)的生產(chǎn)方式（技術(shù)路線）和生活方式（消費(fèi)習(xí)慣），因優(yōu)勢(shì)的逐漸積累而形成壓制新生事物的強(qiáng)大勢(shì)力，以致終于沒有任何新生事物可能從內(nèi)部形成新的生產(chǎn)方式和生活方式。

歷史學(xué)家湯因比將這一現(xiàn)象稱之為“文明陷阱”。迄今為止，只有中華文明，延續(xù)數(shù)千年而尚未鎖入她自己的輝煌成就鑄造的文明陷阱之內(nèi)。后來，諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)家諾斯在研究各國經(jīng)濟(jì)發(fā)展史時(shí)，再次發(fā)現(xiàn)了湯因比的陷阱效應(yīng)，我們可稱之為“市場(chǎng)陷阱”。據(jù)此，他批評(píng)“以盲目相信市場(chǎng)的樂觀情緒主導(dǎo)各國經(jīng)濟(jì)政策制訂過程”的新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)在解決長(zhǎng)期經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨的重大問題時(shí)的拙劣表現(xiàn)。

歷史學(xué)家與經(jīng)濟(jì)學(xué)家的上述發(fā)現(xiàn)表明，雖然市場(chǎng)配置資源的有效性在大多數(shù)情況下為人們公認(rèn)，如果經(jīng)濟(jì)中某些領(lǐng)域存在嚴(yán)重外部性或邊際收益遞增，則可能令這些領(lǐng)域內(nèi)市場(chǎng)配置資源的效果大打折扣，因此需要輔之以公共政策支持市場(chǎng)的功能、彌補(bǔ)市場(chǎng)的不足。

新能源的推廣即為一例。在“全球化時(shí)代”，依賴舊能源的市場(chǎng)社會(huì)的生活方式已經(jīng)產(chǎn)生了嚴(yán)重的環(huán)境問題（能源的外部負(fù)效應(yīng)），并由此帶來政治壓力，以致我們這些生活在“后工業(yè)化”社會(huì)里的人，在剛剛適應(yīng)了基于舊能源的“新生活方式”之后，就不能不將其迅速改變或徹底放棄。

但是，我們無法期望消費(fèi)者主動(dòng)為基于新能源的生活方式支付遠(yuǎn)高于（或許數(shù)倍于）既有生活方式的商品價(jià)格，從而實(shí)現(xiàn)上述改變；大眾也需要經(jīng)歷較長(zhǎng)的教育和模仿過程，其消費(fèi)心理才能適應(yīng)基于新能源的生活方式。欲加速社會(huì)跳出舊能源的市場(chǎng)陷阱，需要寄希望于新能源導(dǎo)向的公共政策。

以推廣新能源汽車為例。汽車是“耐用消費(fèi)品”。在消費(fèi)者的理性選擇中，決定購買新能源汽車或是舊能源汽車，關(guān)鍵因素不是一輛汽車的售價(jià)，而是它的“所有權(quán)總成本”，即售價(jià)與售后使用時(shí)期發(fā)生的全部成本。

所有權(quán)總成本的估算，首先是基于二手車市場(chǎng)“檸檬原則”的轉(zhuǎn)讓價(jià)格，其次是基于消費(fèi)主義的心理折舊率。對(duì)所有者而言，一輛汽車的折舊速度反比于他占有它的時(shí)間。同時(shí)，一輛汽車的維護(hù)費(fèi)用正比于它損耗的程度。這兩種力量作用的結(jié)果，以中國人目前消費(fèi)心理而不是物理的折價(jià)率計(jì)算。

我的估計(jì)是：一輛售價(jià)15萬元的舊能源汽車的所有者總成本大約是30萬元。與同類汽車相比的新能源汽車，雖然售價(jià)較高，但使用成本較低。兩項(xiàng)成本相加，例如2010年1月公布于工信部新產(chǎn)品目錄的比亞迪純電動(dòng)汽車“E6”，假設(shè)完全沒有“政策補(bǔ)貼”，按類似的心理折舊期估算，使用者總成本大約是60萬元。

顯而易見，新舊能源汽車的所有者總成本差異如此之大，理性的消費(fèi)者通常不會(huì)選擇購買新能源汽車。所以，為推動(dòng)新能源汽車的應(yīng)用，政府可考慮在一定時(shí)期內(nèi)，以某種形式的公共政策補(bǔ)貼調(diào)整和平衡兩類汽車的使用者總成本。

這種公共政策涉及相當(dāng)多的細(xì)節(jié)，例如：究竟是應(yīng)當(dāng)補(bǔ)貼消費(fèi)者還是補(bǔ)貼生產(chǎn)者（是需求曲線更富價(jià)格彈性還是供給曲線更富價(jià)格彈性）？是否必須同時(shí)對(duì)舊能源汽車的使用者征稅（為了補(bǔ)貼新能源汽車）？如果需要征稅，到底應(yīng)當(dāng)由生產(chǎn)者一次性支付（例如“利得稅”包含的“碳稅”），還是由消費(fèi)者在使用期間多次支付（例如“燃油稅”包含的“碳稅”）？

到底何種征稅方式更有效，依賴于“稅耗”在耐用品消費(fèi)過程中的分布狀況。例如，根據(jù)我們政府目前的行為模式，稅的征收期越久，稅耗越高，以致向生產(chǎn)者一次性征稅或許遠(yuǎn)比向消費(fèi)者多次征稅有更低的稅負(fù)。可是，汽車生產(chǎn)者往往是地方政府的重點(diǎn)保護(hù)對(duì)象，征稅或許只能以“小量多次”的方式實(shí)施。

在補(bǔ)貼方式的選擇上，英國經(jīng)濟(jì)學(xué)家卡爾多基于“平均成本定價(jià)原則”的補(bǔ)貼原則，提供了一種值得考慮的方案?？柖嘣斡始医?jīng)濟(jì)學(xué)會(huì)主席，為制訂英國“二戰(zhàn)”時(shí)期的政策而創(chuàng)立了收益遞增經(jīng)濟(jì)學(xué)。他提出的基于平均等價(jià)原則的價(jià)格補(bǔ)貼方法，要求政府對(duì)給定時(shí)段內(nèi)給定數(shù)量的新能源汽車產(chǎn)量的補(bǔ)貼總額實(shí)行招標(biāo)，那些能以最接近同類型舊能源汽車市場(chǎng)價(jià)格的平均成本提供這一產(chǎn)量的企業(yè)，中標(biāo)。

在什么情況下，基于平均成本定價(jià)原則向新能源汽車提供價(jià)格補(bǔ)貼，在經(jīng)濟(jì)上行之有效？

只要供求行為是充分競(jìng)爭(zhēng)的，在市場(chǎng)中發(fā)揮主導(dǎo)作用的就應(yīng)當(dāng)是“邊際成本”定價(jià)原則。邊際成本低于平均成本時(shí)，則會(huì)發(fā)生“惡性競(jìng)爭(zhēng)”，即在使用相同技術(shù)的假設(shè)下，當(dāng)一家企業(yè)為保持盈虧持平而以平均成本價(jià)格銷售商品時(shí)，已經(jīng)進(jìn)入市場(chǎng)的另一家企業(yè)為降低虧損而以低于平均成本的價(jià)格銷售同一種商品，迫使其他企業(yè)進(jìn)一步降低售價(jià)，直至全部商品都以邊際成本定價(jià)并且全部企業(yè)因虧損而退出市場(chǎng)。

所以，在教科書經(jīng)濟(jì)學(xué)里，只要企業(yè)是追求利潤(rùn)最大化的，要使企業(yè)之間的競(jìng)爭(zhēng)不至于帶來破壞性影響，自由競(jìng)爭(zhēng)就只能發(fā)生在平均成本曲線低于邊際成本曲線的階段。這意味著在平均成本遞減階段供給商品的企業(yè)，要么接受政府補(bǔ)貼，要么必須偏離“利潤(rùn)最大化”行為模式。

根據(jù)經(jīng)驗(yàn)，我們可以合理地假定，新能源汽車行業(yè)正處在需要接受政府補(bǔ)貼的“規(guī)模經(jīng)濟(jì)”生產(chǎn)階段，因?yàn)樾履茉雌嚿a(chǎn)過程中積累的經(jīng)驗(yàn)和知識(shí)等因素應(yīng)當(dāng)會(huì)導(dǎo)致規(guī)模收益遞增，即導(dǎo)致平均成本隨產(chǎn)量增加而下降。

只要推行新能源汽車從長(zhǎng)期來看是合理的，即長(zhǎng)期平均成本曲線的最低點(diǎn)（即它與邊際成本曲線的交點(diǎn)）低于同類型舊能源汽車的市場(chǎng)價(jià)格，那么在基于平均成本補(bǔ)貼方法的誘導(dǎo)下，新能源汽車企業(yè)按照利潤(rùn)最大化原則，將更快地以平均成本曲線與邊際成本曲線的交點(diǎn)所決定的產(chǎn)量提供新能源汽車。

由此，從公共政策角度看，可以通過一系列仔細(xì)設(shè)計(jì)的招標(biāo)和競(jìng)投的誘導(dǎo)，追求利潤(rùn)最大化的新能源汽車廠商將在由全體“可能技術(shù)”決定的邊際成本曲線集合內(nèi)，尋求和研發(fā)對(duì)應(yīng)于最低平均成本曲線的技術(shù)，從而加快降低新能源汽車的實(shí)際生產(chǎn)成本，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)更快地跳出舊能源陷阱。

上述關(guān)于新能源汽車公共政策的冗長(zhǎng)分析表明，制定有效的公共政策需要考慮相當(dāng)多的細(xì)節(jié)，并在這些細(xì)節(jié)上作出改善。改進(jìn)新能源汽車的公共政策，需要改善獲取新能源汽車平均成本信息、招標(biāo)和競(jìng)投，以及對(duì)舊能源汽車征稅等諸多方面的效率。

分析新能源汽車領(lǐng)域公共政策得出的上述結(jié)果，也反復(fù)為其他領(lǐng)域的公共政策實(shí)踐所證明。例如，關(guān)于電信頻帶拍賣和其他資產(chǎn)拍賣的理論與實(shí)踐表明，關(guān)鍵的問題是，什么樣的招標(biāo)和競(jìng)投是“仔細(xì)設(shè)計(jì)的”？

著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家?？怂拐f過，細(xì)節(jié)上的效率改善是“技術(shù)進(jìn)步”的真實(shí)含義。中國經(jīng)濟(jì)從“投資驅(qū)動(dòng)”轉(zhuǎn)向“創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)”的過程，類似于傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)從“粗放經(jīng)營(yíng)”轉(zhuǎn)向“集約經(jīng)營(yíng)”，需要的是無數(shù)勞動(dòng)者在無數(shù)日常生活與生產(chǎn)過程的細(xì)節(jié)上的效率改善。同樣地，政府行為模式的轉(zhuǎn)型，也需要我們的政府官員在無數(shù)細(xì)節(jié)上的效率改善。我們的政府如果不注重改善公共政策的細(xì)節(jié)，那么提高公共政策的效力、切實(shí)以其支持市場(chǎng)功能、彌補(bǔ)市場(chǎng)的不足，只是并且只能流于空談。

對(duì)論

改進(jìn)政策細(xì)節(jié)有例可循

“細(xì)節(jié)決定成敗”已被奉為管理學(xué)的圭臬，對(duì)于公共政策管理也不例外。

單單如何補(bǔ)貼新能源汽車一項(xiàng)，就涉及供給與需求彈性、稅耗、平均成本、邊際成本等諸多細(xì)節(jié)，那么不難推算，在中國經(jīng)濟(jì)規(guī)模持續(xù)增長(zhǎng)、分工日益精細(xì)、新產(chǎn)品新服務(wù)層出不窮之際，大量公共政策涉及的細(xì)節(jié)累加起來，何其之多。

要想“搞對(duì)全部細(xì)節(jié)”，難度可想而知。所幸國內(nèi)外的公共政策實(shí)踐與理論研究為我們提供了可供參考的思路：

其一，充分發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的作用，合理限定公共政策的適用范圍。如此一來，政府才能集中有限的公共資源，處理好公共政策必須考慮的細(xì)節(jié)。

如果期望一國經(jīng)濟(jì)始終充滿活力，就需要經(jīng)濟(jì)活動(dòng)不斷推陳出新；公共政策過早介入則可能抑制市場(chǎng)的創(chuàng)新與探索。為此，值得考慮的做法是，除非市場(chǎng)探索可能帶來系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)，政府可對(duì)其采取“保持關(guān)注，及時(shí)校正”的態(tài)度。

其二，對(duì)公共政策的制定者提供有效的激勵(lì)約束機(jī)制。以制度安排應(yīng)對(duì)尋租與腐敗雖是老生常談，但的確是“搞對(duì)細(xì)節(jié)”的前提；與此同時(shí)，提供適當(dāng)?shù)拇鑫齼?yōu)秀人才安心完善公共政策，合理配置政府部門內(nèi)部資源、避免工作量苦樂不均，也不可忽視。

其三，擴(kuò)大公共政策制定過程中的公共參與?，F(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，完善公共政策所需的信息細(xì)節(jié)分布廣泛，其中一些信息（如企業(yè)與個(gè)人的行為方式）難以通過官方統(tǒng)計(jì)機(jī)構(gòu)有效搜集。改進(jìn)與推廣聽證會(huì)等制度，有助于集思廣益完善公共政策的細(xì)節(jié)。