2019年，電力發展“十三五”規劃已經進入了第四個年頭。按照我國水電發展“十三五”規劃的目標，即“全國新開工常規水電和抽水蓄能電站各6000萬千瓦左右，新增投產水電6000萬千瓦，2020年水電總裝機容量達到3.8億千瓦，其中常規水電3.4億千瓦，抽水蓄能4000萬千瓦，年發電量1.25萬億千瓦時”的要求， 我國水電發展“十三五”規劃時間和進度都稍顯滯后。

水電發展“十三五”規劃執行情況

據統計，截至2018年底，我國水電裝機超過了3.5億千瓦（其中抽水蓄能裝機約3000萬千瓦），發電量1.24萬億千瓦時。對照我國水電發展“十三五”規劃的發展目標，2019年和2020年我國常規水電還應投產近2000萬千瓦，抽水蓄能投產約1000萬千瓦。這些目標經過努力基本上都可以實現。然而，目前水電“十三五”規劃中，差距較大的是抽水蓄能。據統計，截至“十三五”中期（2018年6月底），我國新開工常規水電2838萬千瓦，占47.3%；新開工抽水蓄能1795萬千瓦，僅占規劃的29.9%。

眾所周知，五年規劃中的裝機增長，往往都是已經開工在建的項目，所以，一般來說如果沒有特殊情況出現，裝機的增長還是比較容易實現的。但是，規劃中新開工的項目，往往受行業發展環境的影響更大一些。

我國水電開發大幅度降速的原因分析

客觀地說，近年來我國的水電開發確實遭遇到一些新問題。首先是由于我國電力產能過剩，造成電力消納困難加劇。在火電機組利用小時大幅度下降的同時，我國水電棄水、風電棄風、光電棄光的（三棄）現象都十分嚴重。其中，由于水電的棄水主要集中在我國的四川和云南兩個水電大省，所以當地的水電企業損失巨大，從而嚴重影響了水電企業開發新項目的能力和積極性。例如，電網部門公布的數據，2017年四川調峰棄水電量140億千瓦時，云南調峰棄水電量為125億千瓦時。但事實上，這些棄水量僅僅是從電網調度的角度統計的調峰棄水，而對于水電企業來說，更能反映棄水實際的是裝機棄水。據中國水力發電工程學會統計，僅我國四川一個省2017年的裝機棄水損失已經超過了550億元，比調峰棄水量足足高出400多億元。如此巨大的棄水損失對當地水電企業來說，幾乎是難以承受的。例如，某流域公司“十三五”前后三年的經營利潤，已經從最初的50億元、20億元，到最后降到接近于零。

其次，“十三五”期間我國已經不再沿用以往新建水電站的一站一價“成本加成”核定的上網電價，而是統一采用地區的平均上網標桿電價。這種定價方式的改革雖然有利于調動企業降低成本、提高效益的積極性，但也使得一些開發難度大、建設成本高、但長期效益好的水電項目的開發變得更為困難。水電項目開發建設的普遍特點就是初期的基本建設投資較大，但由于建成后沒有發電所需要的原料費用，所以，還貸期過后的效益將會非常好。然而，如果一定要在20～30年內完成項目的還貸，一些新建水電站的電價難免就要高一些。我國以往新建水電站的“成本加成”的電價政策，可以說是一種克服水電開發弊端的成功經驗。

記得前幾年，國外的水電同行對我國水電的建設速度驚嘆不已，非常奇怪我國的水電投資怎么會如此之多。深入交流過后，才發現其實是當時我國新建水電的上網電價政策，對我國水電開發起到了保駕護航的作用。通過這種政策讓我國的電網企業成為了水電開發的電價“蓄水池”，新電站在還貸期的電價雖然較高，但完成還貸的老電站電價普遍非常低。所以，我國水電的平均上網電價還是要比火電約低0.1元/每千瓦時。目前我國的水電開發由于沒有了電價的“蓄水池”，所以項目開發的難度逐步加大和移民環保的成本不斷上升，這些各國水電在發展后期都必然遭遇到的問題，幾乎已經成為我國水電開發企業難以逾越的障礙。

總之，從宏觀上看雖然電力行業的市場化改革，一定是有利于行業長期發展的，但是對于水電開發必須要想辦法解決好水電企業的短期經營業績考核與國家、社會的長遠利益之間的矛盾。解決社會發展百年大計的問題，通常不是某個具體企業力所能及的，而一定是政府的責任，一定要靠政府的規劃、政策。

根據我國水電發展“十三五”規劃目前的執行情況，有關研究機構建議，對我國“十三五”水電規劃暫不作調整，對此筆者非常贊同。盡管按照目前的現狀繼續發展下去，我國水電的“十三五”規劃目標肯定是難以完成的。但是為了體現我國“積極發展水電”的能源政策，促進和保障我國的能源轉型，我們絕不應該鼓勵和縱容我國水電開發的大幅度降速。

我國可再生能源發展太快了嗎

當前我國出現電力產能嚴重過剩的原因，并不一定是某些輿論所宣傳的水電（包括風、光）發展得太多了、太快了，也很可能是我們對能源轉型的理解出現了偏差。過去，我們只認識到，只要大力發展可再生能源，就是在實施能源轉型。但是國際社會的共識（例如“蘇州共識”）告訴我們，能源轉型的核心要義，是主體（化石）能源的變更。主體能源怎么樣才能變更？當然一方面是要大力發展可再生能源，另一方面還必須要有化石能源的逐步減少和退出才能轉型。客觀地說，我國的能源轉型在這方面做得還不夠。迄今為止，在我國電力行業歷年發展最快、增加最多的產能，仍然是燃煤發電。盡管我國煤電發展的增速也在迅速的下降，但是由于我國煤電規模的基數非常大，截至目前我國能源結構的優化還只是相對的。

當然，如果是為了保障國家的正常發展，即使是碳排放量有所增加也是必須的。不過，有點令人費解的是，同樣是在2017年，我國由于電力產能過剩導致的可再生能源“三棄”電量，已經超過了千億千瓦時。對于我國嚴重的“三棄”，不少人認為是由于我國可再生能源的發展無序、增速過快，超過了市場的接受能力。但是，是不是也有可能是我國煤電發展的減速不及時、不到位，整個社會還缺乏煤電要逐步退出的意識所造成的呢？

在上述兩種看法中，目前占我國社會輿論主流的絕對是前者。在這種輿論的誤導下，我國的水電開發大幅度減速，以及水電“十三五”規劃難以按期完成，是必然結果。但是，同時我們也必須注意到我國政府在國際社會上一再表示我國是“巴黎協定”最堅定的支持者。我們靠什么來落實“巴黎協定”的承諾呢？當然是大力發展包括水電在內的非化石能源。

我們的國際承諾與我國的能源轉型

這里需要說明的是，在制定“十三五”規劃的時候，世界上還沒有確定“巴黎協定”。當時，我國“十三五”規劃的發展目標，是根據聯合國的2100年全球要實現凈零排放和我國政府的2020年和2030年的減排承諾而制定的。隨后，國際社會所通過的“巴黎協定”，實際上比聯合國的減排目標又有了大幅度的提高。“巴黎協定”要求世界各國在本世紀下半葉，就要實現凈零排放。也就是說，即使我們完美地實現了“十三五”規劃的各項指標，我國的電力工業其實也只能滿足聯合國的減排目標要求，而與“巴黎協定”的要求還有相當大的差距。如果要實現“巴黎協定”的承諾，我們應該要超額完成我國“十三五”規劃中各項可再生能源的任務指標。否則，我國連實現聯合國的減排目標和2030年的減排承諾都成問題，更不用說什么“巴黎協定”了。

全球很多著名能源研究機構都普遍認為，如果要實現聯合國的減排目標（2100年凈零排放），2050年各國的發電構成中可再生能源至少要占到85%；要想實現“巴黎協定”的目標，2050年的發電能源中，應該接近百分之百的使用可再生能源。各國到底能不能兌現“巴黎協定”的承諾，其實現在都可以用本國的電力發展規劃進行檢驗。對照我國當前的電力行業發展現狀，不難發現，我國當前的電力發展和我國對國際社會的減排承諾是脫節的。筆者認為：這種局面不可能長期的持續下去，隨著時間的推移，必須要做出選擇。要么也像美國一樣，公開宣布我國退出“巴黎協定”；要么就完善我國能源電力轉型中的短板，加快我國煤電去產能的步伐，同時，為了滿足社會發展的能源需求，更大力地發展我國的水電和各種非水可再生能源。

因此，在明知道完成我國水電“十三五”規劃難度很大的情況下，仍建議不調整規劃，而要求社會各界在剩下的兩年里努力克服當前水電開發的障礙、加大水電開發力度，絕對是與我國對“巴黎協定”承諾的堅定態度相一致的。作為水電工作者，我們十分清楚地知道，我國的資源稟賦完全可以支撐我國能源供給，在滿足社會發展需要的同時，實現滿足“巴黎協定”的成功轉型。

具體來說，只要我們在繼續大力發展水電和各種非水可再生能源的同時，加快煤電去產能的步伐，我國在2050年的電力構成中85%，甚至100%來自可再生能源，都是有可能辦到的。設想一下，我們首先要求把社會用電需求的增量全部留給可再生能源，在此基礎上，再努力逐步減少目前化石能源所承擔的發電份額。如果做不到這一點，還有什么理由批評我國水電和可再生能源發展得過快呢？總之，站在這個高度上看，就會發現當前我國電力行業發展的主要問題，絕不是可再生能源的發展無序和增長過快，而是煤電的產能不僅不逐步退出，而且還要持續增長。

新建水電站成本過高的問題不難解決

目前我國水電發展的困境，除了市場問題之外，還有開發成本上升造成的新建電站電價過高的矛盾。通過前文分析，我們應該知道即使是我國西南地區的水電開發項目成本急劇上升，也并非沒有市場競爭力。一般來說，我國大中型水電站的實際生命周期都不會少于數百年。按照100年、200年計算，我國西南地區的水電哪一個會沒有市場競爭力？遺憾的是我們的社會不會容許具體企業按照百年進行成本核算。所以，對于我國西南地區的水電來說，缺少的其實并不是市場競爭力，而是一個國家層面的電價“蓄水池”。然而，相比我國實現“巴黎協定”的承諾，建立一個這樣的電價“蓄水池”難度并不大。

抽水蓄能建設滯后的原因是能源轉型遇阻

從目前的發展現狀來看，抽水蓄能開工6000萬千瓦的規劃目標，幾乎是無法實現了。為什么結果會是這樣，這其實是與我們“十三五”的煤電控制目標稍有突破緊密相連的。我國建設了太多的煤電廠，用大大低于設計標準的利用小時的代價，取代了抽水蓄能的電網調峰作用。這樣一來，專門用來給電網調峰的抽水蓄能，還怎么可能發展建設好？實際上，我國規劃的抽水蓄能之所以這樣多，目的是不僅要給大量的非水可再生能源調峰，而且還要給核電、煤電等適合連續發電的電源提供服務，提高核電、煤電的發電效率。但是，面對太多的煤電廠不斷投產的壓力，抽水蓄能的現實發展也只能為此讓路。

我們承認，世界各國在電力轉型、煤電退出的過程中讓即將退役的煤電廠通過適當的改造承擔一些調峰作用，不僅是普遍的，而且也是經濟的、可行的。但是這樣做的前提，絕對應該是已經開啟了煤電去產能的步伐。而像我國這樣，在煤電至今仍然是發展最快、增加最多的產能品種的情況下，如果還大力提倡煤電機組進行調峰，結果除了為那些無序發展的煤電披上合法的外衣之外，當然就是要取代抽水蓄能的作用、擠占抽水蓄能的市場空間、制約抽水蓄能電站的發展。

我國水電規劃中抽水蓄能建設的執行狀況，其實就是我國能源轉型艱難現狀的真實寫照。如果能源轉型的力度不夠，控制不住無序發展的煤電，其結果一定就是抽水蓄能發展不起來。

結 語

總之，能否落實我國水電發展“十三五”規劃，意義非常重大。眾所周知，構建人類命運共同體是黨的十九大提出來的重要目標。我們不能否認，目前全世界最重要、公認的人類命運共體，就是人類應對氣候變化的“巴黎協定”。當前，我國水電“十三五”規劃是否進行調整，其實是構建人類命運共同體和維護行業發展既得利益的一種博弈。幸運的是，水電和非水可再生能源的行業利益和構建人類命運共同體是一致的。目前，我們之所以還要堅持“十三五”規劃的目標，堅持積極發展水電的信心，是因為我們相信，整個社會總有一天會發現，我國目前的國際承諾和能源電力行業的發展現實情況是矛盾的，而讓電力行業的發展與我們的對外承諾統一起來的這種巨變，隨時都可能到來。這種巨變，一定會要求我們更大力地加速我國水電和各種可再生能源的發展。

本文刊載于《中國電力企業管理》2019年02期，作者系中國水力發電工程學會副秘書長