2012年是中國(guó)開展電力市場(chǎng)化改革十周年。通過改革，極大地增強(qiáng)了電力企業(yè)活力，提高了電力供給能力。但是近幾年，煤電矛盾不斷加劇，發(fā)電企業(yè)頻現(xiàn)巨額虧損，工商企業(yè)用電負(fù)擔(dān)沉重，新能源、可再生能源發(fā)展受到制約，電力普遍服務(wù)不到位。一系列能源領(lǐng)域的突出矛盾，反映出現(xiàn)行電力體制已成為轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、促進(jìn)節(jié)能減排和發(fā)展多種所有制經(jīng)濟(jì)的重大障礙。當(dāng)前應(yīng)進(jìn)一步深化電力體制改革，從根本上解決這一長(zhǎng)期困擾電力工業(yè)和經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的突出問題。

一、當(dāng)前電力行業(yè)的突出問題

2002年國(guó)務(wù)院出臺(tái)《電力體制改革方案》（下簡(jiǎn)稱“5號(hào)文件”），對(duì)國(guó)有電力資產(chǎn)進(jìn)行重組，成立兩大電網(wǎng)公司，五大發(fā)電集團(tuán)和四個(gè)輔業(yè)公司，組建國(guó)家電監(jiān)會(huì)。改革打破了原國(guó)家電力公司集發(fā)、輸、配、售為一體，垂直運(yùn)營(yíng)、高度集中的體制，實(shí)行了政企分開、廠網(wǎng)分開。改革后形成了五大發(fā)電集團(tuán)與神華集團(tuán)、華潤(rùn)集團(tuán)等中央發(fā)電企業(yè)以及眾多地方、外資、民營(yíng)發(fā)電企業(yè)多家辦電、多種所有制辦電的競(jìng)爭(zhēng)格局。改革前，一年新增發(fā)電裝機(jī)2千萬(wàn)千瓦就是很好的成績(jī)。改革十年，很多年份一年就可以新增裝機(jī)1億千瓦，極大地緩解了長(zhǎng)期困擾中國(guó)發(fā)展的電力短缺問題。改革也有力地增強(qiáng)了發(fā)電企業(yè)活力。在建設(shè)成本大幅度上升的情況下，十年來(lái)火電工程造價(jià)平均降低了一半，企業(yè)的投入產(chǎn)出效率明顯提高。

但也要看到，電力體制改革只是取得了階段性進(jìn)展，5號(hào)文件確定的一些重要改革任務(wù)尚未落實(shí)，如輸配分開沒有實(shí)行，區(qū)域電力市場(chǎng)建設(shè)受阻，電價(jià)改革滯后，積累了一系列新的矛盾和問題。

煤電矛盾周期性發(fā)作。進(jìn)入新世紀(jì)以來(lái)，煤電輪番漲價(jià)、發(fā)電企業(yè)經(jīng)營(yíng)困難。往往越是在迎峰度夏、迎峰度冬、重要節(jié)慶期間，煤電矛盾表現(xiàn)越是集中，近兩年甚至出現(xiàn)了淡季“電荒”。2008－2010年，整個(gè)火電行業(yè)虧損達(dá)上千億元，一些發(fā)電企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債率甚至超過100%。雖然國(guó)家采取了煤電聯(lián)動(dòng)、鼓勵(lì)煤電一體化、電煤限價(jià)、實(shí)施煤炭?jī)?chǔ)備等措施，但都無(wú)法從根本上解決煤電矛盾。

新能源發(fā)電困難。中國(guó)風(fēng)電裝機(jī)容量已居世界第一，太陽(yáng)能發(fā)電增長(zhǎng)速度居世界首位。但新能源的實(shí)際發(fā)電量與設(shè)計(jì)水平相比有較大差距，“棄風(fēng)”、“棄光”、限電現(xiàn)象嚴(yán)重，發(fā)展難以為繼。在發(fā)達(dá)國(guó)家非常普遍的分布式屋頂光伏發(fā)電、小規(guī)模風(fēng)力發(fā)電、分布式天然氣多聯(lián)產(chǎn)電站在中國(guó)舉步維艱。

電力節(jié)能減排形勢(shì)嚴(yán)峻。中國(guó)電力結(jié)構(gòu)中，燃煤發(fā)電量占82%。不同效率機(jī)組的供電煤耗從200多克/千瓦時(shí)到400多克/千瓦時(shí)，相差很大。長(zhǎng)期以來(lái)，在大部分電力調(diào)度中，對(duì)高耗能火電機(jī)組與高效節(jié)能機(jī)組、可再生能源發(fā)電的機(jī)組平均分配發(fā)電時(shí)間，甚至存在為了完成火電發(fā)電量計(jì)劃，可再生能源發(fā)電要為火電讓路的情況，等于鼓勵(lì)了高耗能機(jī)組發(fā)展，形成了對(duì)節(jié)能減排的逆向調(diào)節(jié)。

工商企業(yè)用電負(fù)擔(dān)過重。目前，發(fā)電企業(yè)的上網(wǎng)電價(jià)是0.3－0.4元/千瓦時(shí)，而工業(yè)企業(yè)實(shí)際用電成本一般要比上網(wǎng)電價(jià)高一至兩倍，東部地區(qū)商業(yè)企業(yè)大都在1.2元以上。企業(yè)普遍反映，電網(wǎng)收費(fèi)環(huán)節(jié)多，實(shí)際用電支出遠(yuǎn)高于國(guó)家目錄電價(jià)，甚至達(dá)到一些發(fā)達(dá)國(guó)家水平，在很大程度上影響了企業(yè)的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力。

二、電力行業(yè)矛盾的成因分析

電力行業(yè)近年來(lái)之所以出現(xiàn)上述突出矛盾和問題，源于2002年以來(lái)的改革沒有從根本上解決計(jì)劃與市場(chǎng)的矛盾。

傳統(tǒng)的計(jì)劃管理方式仍在延續(xù)。一般說(shuō)來(lái)，發(fā)電企業(yè)的銷售收入等于電價(jià)乘以電量（收入=電價(jià)×電量）。目前，上網(wǎng)電價(jià)由政府審批決定，發(fā)電量由地方政府下達(dá)的生產(chǎn)計(jì)劃決定。作為一個(gè)企業(yè)，在產(chǎn)品產(chǎn)量和定價(jià)上沒有自主權(quán)，這在市場(chǎng)化改革三十多年后的今天是一個(gè)罕見現(xiàn)象。人為設(shè)定的電價(jià)和發(fā)電量計(jì)劃幾乎不反映供求關(guān)系，也無(wú)科學(xué)依據(jù)。當(dāng)電煤價(jià)格上漲或下跌時(shí)，發(fā)電企業(yè)無(wú)法自主調(diào)整、應(yīng)對(duì)成本變化因素。地方政府在制定發(fā)電量計(jì)劃時(shí)，基本上是按機(jī)組戶頭平均分配發(fā)電時(shí)間。火電機(jī)組一年可以發(fā)電6000多小時(shí)，往往只給4000－5000小時(shí)。對(duì)這部分計(jì)劃內(nèi)電量，電網(wǎng)企業(yè)按國(guó)家規(guī)定的上網(wǎng)電價(jià)進(jìn)行收購(gòu)，計(jì)劃外電量則降價(jià)收購(gòu)。當(dāng)電煤價(jià)格大幅上漲時(shí)，火電廠超計(jì)劃發(fā)電甚至造成虧損。越是煤電矛盾突出的時(shí)候，企業(yè)的發(fā)電積極性越低。在全國(guó)發(fā)電能力充裕的情況下，不合理的制度安排造成了“電荒”。

電力市場(chǎng)發(fā)育不足。2002年以來(lái)的改革，只是在發(fā)電領(lǐng)域初步建立了競(jìng)爭(zhēng)格局，輸電、配電、售電環(huán)節(jié)仍然維持了上下游一體化的組織結(jié)構(gòu)。電網(wǎng)企業(yè)集電網(wǎng)資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)、工程施工建設(shè)、電力系統(tǒng)調(diào)度、電量財(cái)務(wù)結(jié)算于一身。有的電網(wǎng)企業(yè)通過大規(guī)模收購(gòu)兼并，將業(yè)務(wù)延伸至設(shè)備制造領(lǐng)域，對(duì)電網(wǎng)設(shè)備（如變壓器、繼電器、開關(guān)、電表、電纜電線等）形成生產(chǎn)制造和采購(gòu)使用的內(nèi)部一體化。發(fā)電企業(yè)和電力用戶沒有選擇權(quán)，阻斷了供求雙方的直接交易。其他施工企業(yè)無(wú)法參與競(jìng)爭(zhēng)，輸變電設(shè)備制造業(yè)界反映強(qiáng)烈。有的電網(wǎng)企業(yè)大規(guī)模投資收購(gòu)境外的發(fā)電、電網(wǎng)甚至礦業(yè)資產(chǎn)，而國(guó)內(nèi)的農(nóng)網(wǎng)改造工程和無(wú)電地區(qū)電力建設(shè)資本金卻全部要國(guó)家財(cái)政出資；以系統(tǒng)安全、接入標(biāo)準(zhǔn)等理由，限制新能源發(fā)電上網(wǎng)；上收五大區(qū)域電網(wǎng)人、財(cái)、物資源配置權(quán)，使5號(hào)文件規(guī)定的區(qū)域電力市場(chǎng)進(jìn)一步萎縮。現(xiàn)在，電網(wǎng)的購(gòu)電、售電差價(jià)在世界上名列前茅，但資產(chǎn)收益率仍然很低。由于電網(wǎng)調(diào)度、交易、財(cái)務(wù)缺乏透明度，造成其高差價(jià)、低收益的內(nèi)在原因一直是個(gè)謎。深化電力體制改革已經(jīng)到了刻不容緩的地步。