編者按：2018年8月9～10日，以“分布式能源新時(shí)代•變革 創(chuàng)新 融合”為主題的“2018(第十四屆)中國(guó)分布式能源國(guó)際論壇”在武漢召開(kāi)，本次會(huì)議由中國(guó)能源研究會(huì)分布式能源專(zhuān)業(yè)委員會(huì)、中國(guó)能源網(wǎng)研究中心共同主辦。會(huì)上，國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)能源研究所原所長(zhǎng)、研究員韓文科發(fā)表題為《可再生能源激勵(lì)政策的轉(zhuǎn)型問(wèn)題》的演講。

韓文科(主持人)：大家好!我首先介紹一下政府補(bǔ)貼政策以及“5•31”新政。大家對(duì)光伏比較關(guān)注的可能是做光伏。我先作個(gè)發(fā)言，還有幾位同志發(fā)言我主持一下，大家發(fā)言完了以后在座有什么問(wèn)題可以互動(dòng)一下。

第一部分，可再生能源激勵(lì)政策的趨勢(shì)。我們把現(xiàn)在鼓勵(lì)可再生能源發(fā)展的政策叫做激勵(lì)政策。《可再生能源法》實(shí)施以來(lái)，建成了可再生能源的基本框架。制定的過(guò)程中是要靠政府來(lái)驅(qū)動(dòng)。激勵(lì)戰(zhàn)略可以理解為，實(shí)行可再生能源發(fā)電固定電價(jià)政策。固定電價(jià)政策在形成的過(guò)程中，國(guó)家能源局開(kāi)展了大量光伏競(jìng)標(biāo)的項(xiàng)目，國(guó)家建立了可再生能源基金，擴(kuò)大了規(guī)模。還有對(duì)可再生能源實(shí)行了稅收政策優(yōu)惠，增值稅、所得稅的優(yōu)惠。還有信貸優(yōu)惠以及提供專(zhuān)項(xiàng)的財(cái)政補(bǔ)貼支持。

從固定電價(jià)來(lái)講，包括光伏發(fā)電、垃圾發(fā)電、陸上風(fēng)電和海上風(fēng)電等。近幾年成本下降比較快，固定電價(jià)調(diào)得比較快，有一些國(guó)家放棄了固定電價(jià)，尤其“5•31”新政，隔了五個(gè)月就調(diào)一次。陸上風(fēng)電也在不斷降低，風(fēng)電基本上跟燃煤電價(jià)都差不多了。當(dāng)然海上風(fēng)電比陸上風(fēng)電要貴一些。垃圾發(fā)電的電價(jià)也要高一些。垃圾發(fā)電量相對(duì)比較少。

可再生能源發(fā)展基金的過(guò)去，主要是解決補(bǔ)貼的問(wèn)題，在制定《可再生能源法》的時(shí)候，中央政府要征訂一個(gè)規(guī)劃，要制定政策，要拿出補(bǔ)貼，在全民電價(jià)去攤銷(xiāo)，所有用電的人來(lái)分?jǐn)偂：髞?lái)執(zhí)行的過(guò)程，你給我攤不合適。就用煤電來(lái)征收，征收的標(biāo)準(zhǔn)從2016年開(kāi)始調(diào)到1分9。征附加的，這是中國(guó)創(chuàng)造的，沒(méi)錢(qián)從電價(jià)里面來(lái)征收。現(xiàn)在征收以后面臨的問(wèn)題就是資金不足、持續(xù)比較復(fù)雜、補(bǔ)貼發(fā)放延遲。基金不足，這個(gè)缺口有多大?2016年根據(jù)國(guó)家能源局局長(zhǎng)說(shuō)是550億元，今年財(cái)政部和能源局的官員認(rèn)為是1000億的缺口。這是基本的情況。

從國(guó)際上來(lái)講，可再生能源激勵(lì)政策實(shí)施是一種國(guó)際趨勢(shì)。固定電價(jià)最早我們也是學(xué)歐洲學(xué)德國(guó)這些國(guó)家，他們認(rèn)為固定電價(jià)比較好，給企業(yè)一個(gè)預(yù)期，企業(yè)可以降低成本，強(qiáng)化管理。但是后來(lái)歐洲不斷地進(jìn)行博弈，固定電價(jià)降成本快速降低以后，盈利水平就會(huì)越來(lái)越高，就把可再生能源往競(jìng)爭(zhēng)的路上去推。現(xiàn)在可再生能源激勵(lì)政策轉(zhuǎn)型，補(bǔ)貼政策在退出，這也是一個(gè)普遍性的趨勢(shì)。

下面講一下光伏新政和光伏產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。“5•31”新政出臺(tái)的背景，政府的說(shuō)法就是這兩年的光伏累計(jì)達(dá)到1.3億了，棄光的問(wèn)題、補(bǔ)貼需求擴(kuò)大。能源局也解釋了，這個(gè)政策出臺(tái)比較倉(cāng)促，我也組織了有關(guān)方面對(duì)這個(gè)進(jìn)行了研究，不是倉(cāng)促出臺(tái)的。能源局依靠為其做規(guī)劃的部門(mén)做了一些測(cè)算，政策出臺(tái)的基礎(chǔ)沒(méi)有做很好的研究。能源局也不是不為這個(gè)可再生能源賣(mài)力氣，能源局也做了很多努力，但是按我的觀(guān)點(diǎn)這些努力的可能效果比較差，沒(méi)有達(dá)到很好的效果。能源局一直在努力解決配合制，這個(gè)配合制是國(guó)家可再生能源中心在2008年、2009年就開(kāi)始研究出來(lái)的政策，它是一項(xiàng)儲(chǔ)備政策，能源局在積極推動(dòng)落實(shí)。國(guó)內(nèi)的投資者對(duì)這個(gè)特別靈敏，但是目前沒(méi)有辦法實(shí)行，為什么沒(méi)有辦法落地?就跟碳稅一樣，沒(méi)有辦法，和現(xiàn)行的體制有重疊。為什么會(huì)有重疊?我們可以看看，“5•31”政策出臺(tái)國(guó)家的宏觀(guān)政策在做什么，在這個(gè)出臺(tái)以后，今年兩會(huì)進(jìn)一步提出了降低電價(jià)，降價(jià)的力度很大，一般工商業(yè)的降價(jià)要降10%，根據(jù)測(cè)算是要降800億，現(xiàn)在基本把600億降了。降電價(jià)靠壓縮電網(wǎng)收費(fèi)、電費(fèi)附加、定向優(yōu)惠空間。為什么要降電價(jià)?供給側(cè)改革的政策就是要降成本。我們要搞配合制，如果要解決補(bǔ)貼的問(wèn)題要有人出錢(qián)，光伏以外的這些企業(yè)要出錢(qián)，和降成本是背道而馳的，所以這個(gè)政策就沒(méi)有辦法來(lái)落地。碳稅為什么沒(méi)有辦法落地?稅收是一個(gè)總體的，收了這個(gè)稅就要減那個(gè)稅。還有一個(gè)是財(cái)政因素的影響，“5•31”財(cái)稅政策的改革步伐加快，地方的負(fù)擔(dān)暴露得越來(lái)越多，國(guó)家為了控制大的金融風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，有一些企業(yè)是大而不能倒，有問(wèn)題要救，財(cái)政的負(fù)擔(dān)是很沉重的，減少了收費(fèi)等等。財(cái)政的預(yù)期，再增加補(bǔ)貼的資金也比較困難。

另外一個(gè)，從產(chǎn)業(yè)政策上來(lái)講，產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)性的政策在抬頭，相關(guān)產(chǎn)業(yè)盈利不理想，現(xiàn)在好多做政策分析的也在分析好多上市企業(yè)，看它的實(shí)際盈利水平，這是為什么呢?去杠桿去到現(xiàn)在以后好多東西終于露出水面了，為什么杠桿率很高呢?好多企業(yè)創(chuàng)造不出來(lái)盈利的現(xiàn)金流，或者創(chuàng)造能力比較弱，投的越多盈利水平越差。所以這些弊端追根溯源，主流的看法就認(rèn)為是競(jìng)爭(zhēng)性的政策不夠。在這樣的新政下，光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展面臨什么樣的挑戰(zhàn)?對(duì)國(guó)家可再生能源，尤其是光伏行業(yè)要研究平價(jià)上網(wǎng)的政策。第一個(gè)是光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展的宏觀(guān)政策環(huán)境在能源生產(chǎn)和消費(fèi)革命背景下，結(jié)合供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革等宏觀(guān)政策，完善相關(guān)產(chǎn)業(yè)政策，把這個(gè)產(chǎn)業(yè)規(guī)模做得越來(lái)越多，產(chǎn)業(yè)的集中度等各種指標(biāo)都要很先進(jìn)。所以就不能越做越小，這和預(yù)期是不一樣的。我的看法不完全是這樣，化石能源，尤其是煤電，還有一些其他的發(fā)電要讓空間給可再生能源，這樣可再生能源才能做大。所以從宏觀(guān)政策講要做很多的調(diào)整。第二個(gè)，要完善光伏平價(jià)上網(wǎng)的政策。平價(jià)上網(wǎng)就是要形成新的一套激勵(lì)政策，包括土地的優(yōu)惠，一些其他的鼓勵(lì)這些。當(dāng)然，過(guò)渡期也要給一些適當(dāng)?shù)难a(bǔ)貼，所以使產(chǎn)業(yè)比較平穩(wěn)地進(jìn)行轉(zhuǎn)型。第三個(gè)，“一帶一路”和光伏產(chǎn)業(yè)走出去。第四個(gè)，光伏產(chǎn)業(yè)的政企、行業(yè)自律和市場(chǎng)文化建設(shè)。產(chǎn)業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)性政策，光伏企業(yè)要研究產(chǎn)業(yè)的政策，要形成一些高端的智庫(kù)，避免像“5• 31”一樣，能源局征求了一些少數(shù)人的意見(jiàn)，要有一些完整的意見(jiàn)出來(lái)就會(huì)影響他們的決策。最近國(guó)際上核電行業(yè)發(fā)布全球核電的報(bào)告數(shù)據(jù)顯示，在過(guò)去10年世界上的核電發(fā)電量比光伏和太陽(yáng)能的發(fā)電量小了很多。所以他們認(rèn)為太陽(yáng)能和風(fēng)能和光伏的風(fēng)頭搶走了，會(huì)影響好多國(guó)家的政策。另外要形成思考文化，要和民眾、地方形成良性的互動(dòng)，避免政策大起大落，避免行業(yè)形成我們看不到的東西。

我就簡(jiǎn)單給大家講講這些，謝謝大家，有什么不對(duì)的請(qǐng)大家批評(píng)指正。