消費稅部分稅目征收環節后移成為今年財稅改革一大突破口，而種種跡象顯示，成品油消費稅征收環節后移的可能性正在加大。

近日，國務院辦公廳發布《關于推動成品油流通高質量發展的意見》(下稱《意見》)，進一步完善成品油流通管理制度，健全成品油流通跨部門監管機制，并加強成品油流通重點領域監管等。比如，交通運輸、商務、應急管理、稅務、市場監管等部門加強對成品油批發倉儲企業相關信息的比對共享。

接受第一財經采訪的多位專家表示，上述國務院文件可能也為成品油消費稅征收環節后移鋪路，比如稅務與其他部門對成品油批發倉儲企業信息共享將為征管后移奠定基礎。后續成品油消費稅征收環節有望后移。

為何成品油消費稅征收環節可能后移?征收環節后移對地方財政、成品油價等有何影響?

為何選擇成品油改革?

中央經濟工作會議在部署2025年經濟工作時，提出要統籌推進財稅體制改革，增加地方自主財力。中央財辦有關負責同志在解讀該會議精神時稱，推進財稅體制改革，在零基預算改革、部分品目消費稅征收環節后移等方面爭取新突破。

消費稅是中國第三大稅種(收入僅次于國內增值稅和企業所得稅)，是針對特殊消費品征稅，目的在于引導消費、保護環境、調節收入分配等。財政部數據顯示，2024年國內消費稅16532億元，比上年增長2.6%。

目前消費稅征收環節主要在生產環節，但為了更好地發揮消費稅調節作用，緩和地方財政困難，早在2019年，國務院就發文明確后移部分消費稅征收環節(批發零售)并穩步下劃地方。不過這項改革并未落地，而今年有望取得進展。

市場主要關心的是究竟哪些消費稅稅目征收環節會后移。目前消費稅共有15個稅目，但收入主要來源于煙、成品油、小汽車與酒四類稅目產品。以2020年為例，上述四類產品消費稅收入占全部消費稅收入的比重分別為55.7%、31.4%、7.6%和4.1%，合計高達99%。因此，消費稅征收環節后移聚焦在上述四大稅目上，業內對此也討論較多。

不難發現，成品油消費稅收入在15個稅目中僅次于煙，位居第二。按照上述比例大致推算，2024年成品油消費稅收入規模在5000億元左右。成品油消費稅共涉及7個子稅目，分別是汽油、柴油、航空煤油、石腦油、溶劑油、潤滑油和燃料油，在生產環節按每升征收1.2元~1.52元。

西南財經大學財政稅務學院教授劉蓉告訴第一財經，成品油消費稅征收環節后移是指將原本在生產或進口環節征收的消費稅，改為在零售環節征收。這一調整可以促進公平競爭，后移征收環節可以減少生產或進口環節的避稅行為，確保所有企業公平納稅，避免因避稅導致的市場不公平。另外，征收環節后移，可以降低成品油生產企業資金壓力和負擔。零售環節征稅使消費者更清楚稅負，增強價格透明度，更好地發揮消費稅調節作用。

湖北經濟學院財政與公共管理學院教授林穎認為，成品油消費造成空氣污染而對自然環境和人類身體健康造成損害，因此包括中國在內不少國家開征成品油(或燃油)消費稅，以實現籌集收入和調節消費的雙重職能。不過中國成品油消費稅對成品油消費的調節作用有限，原因之一就是成品油消費稅在生產環節征收，一定程度上約束了成品油消費稅職能與作用的發揮，弱化籌集收入職能。因此建議將成品油消費稅由生產環節征收改為零售環節征收。

此外，國務院明確部分稅目消費稅征管環節后移的同時，將改革調整的存量部分核定基數，由地方上解中央，增量部分原則上將歸屬地方，確保中央與地方既有財力格局穩定。作為中央稅種的消費稅，成品油消費稅增量收入歸地方所有，有助于增加地方可用財力。

“消費稅征收環節后移意味著增量部分可能全部歸屬地方政府，這有助于地方政府更好地參與成品油市場的監管，提高稅收的透明度和效率。”劉蓉說。

征管可控是前提

中國自1994年以來開征成品油消費稅，基于征管便利性，選擇在生產環節征稅，因為成品油生產企業一般是較大型企業，數量相對少，便于征管。而要實現成品油消費稅征收環節后移至零售環節，顯然征管難度加大，征管可控是這項改革推進的前提。

而上述國務院辦公廳發布的《意見》，是強化成品油消費稅征管重要一環。

西北政法大學經濟法學院副教授席曉娟告訴第一財經，從《意見》內容看，成品油消費稅征收環節后移的可能性加大，為消費稅征收環節后移鋪路。

劉蓉也認為，從2019年起，加油站稅控系統從部分地區試點推廣逐步擴大到全國范圍應用，2024年金稅四期全面上線，為消費稅征收環節后移提供了技術基礎。再加上此次國務院《意見》相關規定落地，成品油消費稅征收環節后移的可能性確實在加大。

一位地方官員告訴第一財經，《意見》確實可能是為成品油消費稅征收環節后移鋪路。從征管上看，稅務和其他部門對成品油批發倉儲企業信息共享最有效果。當然，現實中燃料油從煉油廠到批發倉儲再到零售，中間還有供應鏈平臺和商貿企業，數據共享仍有一定困難需要克服。

席曉娟表示，此次《意見》完善成品油流通管理制度。比如制定成品油零售經營資格準入標準，要求企業據實核算并上報油品購銷和出入庫數據。從成品油零售經營準入資格入手，采用嚴進嚴管方式為征稅環節后移做準備。

《意見》還提出健全成品油流通跨部門監管機制。比如建立地方跨部門聯合監管機制，加強成品油流通上下游數據共享應用，提升數字化監管水平。席曉娟認為，成品油流通的多環節性決定跨部門聯合監管的必要性，應用數字化技術打通上下游征稅信息盲點，避免稅源流失。

事實上，近年來稅務部門正在不斷加強對加油站稅費監管。國家稅務總局近年公開曝光加油站偷漏稅案件頻次明顯增多。2023年財政部 稅務總局還調整部分成品油消費稅政策執行口徑，比如對混合芳烴、重芳烴等按照石腦油征收消費稅，強化征管，以促進成品油行業規范健康發展。

在劉蓉看來，從征管上來說，成品油消費稅征收環節后移具備條件。

“目前稅務部門已經建立了較為完善的稅收征收管理系統。如果將征收環節后移至批發或零售環節，可以在現有系統的基礎上進行擴展和升級，以適應新的征收需求。雖然征收環節后移會增加征管成本，但通過合理規劃和利用現有資源，可以在不顯著增加成本的情況下實現征收環節的轉移。”劉蓉說。

席曉娟認為，2018年稅務總局要求所有成品油發票均須通過增值稅發票管理新系統中成品油發票開具模塊開具，再加上此次《意見》相關舉措落實，通過以票控稅方式，加強企業賬冊管理，共享進銷存等關鍵數據，為成品油征收環節后移創造了積極條件。

當然，相比于針對產生環節中的少數大中型企業征稅而言，成品油消費稅征收環節后移至零售端，實踐操作中，將給基層稅務部門更大征管壓力。

“成品油批發或零售環節的納稅人數量遠超生產環節，如何提高稅收監管效率和精準度，保證稅款及時足額入庫是成品油消費稅亟待解決的征管難題。”席曉娟說。

劉蓉表示，成品油消費稅征收環節后移，可能導致稅收延遲，影響財政收入穩定性，增加財政壓力。零售環節監管難度大，可能增加逃稅風險，影響稅收收入。

油價、地方財力影響幾何

對于普通老百姓而言，更關心的是成品油消費稅征收環節后移對油價的影響。

劉蓉分析，成品油消費稅征收環節后移是否會導致油價上漲，是一個復雜的問題，涉及多個方面的因素。個人認為消費稅后移后可能會有幾個影響導致油價上漲。

她表示，首先是稅負轉嫁。消費稅征收環節從生產環節后移至零售環節，煉油廠在出廠銷售時無需繳納消費稅，可能導致出廠價格下降。然而，零售環節經銷商或加油站需繳納消費稅，為保持利潤，可能會將增加的稅負部分或全部轉嫁給消費者，從而導致成品油零售價格上升。劉蓉認為，市場競爭也是油價影響關鍵因素。消費稅后移可能會導致市場競爭加劇，尤其是在批發和零售環節。這可能會促使企業提高效率、降低成本，以保持競爭力。然而，如果企業無法通過優化經營來消化稅負增加，可能會選擇通過提高價格來維持利潤。

她表示，消費行為也是影響油價重要因素。成品油消費稅征收環節后移至零售環節，消費者能夠更直觀地了解到自己在消費成品油時所承擔的消費稅，可能會更加理性地考慮自己的用油需求。但長期來看，如果零售價格上升，可能會影響消費者的意愿。

席曉娟表示，成品油價格由國家發改委根據市場供求和油價變動確定，主要包括國際市場油價、人民幣匯率、稅費等因素。成品油主要涉及增值稅與消費稅，兩者均為從價定率稅種，因此，油價漲幅取決于油價與稅率的調整。成品油消費稅征稅環節后移不涉及稅率變化，批發或零售環節成品油價格高于生產環節，基于此，一定程度上會造成油價上漲。

此次消費稅征收環節后移一大考量，是將增量收入部分劃歸地方，以增加地方財力。但具體到31個省份而言，成品油征收環節后移對各地財政影響不一。

西南財經大學財稅學院教授王文甫等在《稅務研究》發表的《消費稅征收環節后移改革的品目范圍研究》一文測算發現，成品油消費稅征收環節后移增加了18個省份的附加稅費收入，減少了12個省份的附加稅費收入。其中，四川的附加稅費收入增加最多，可達13.10億元;青海增加最少，僅為0.60億元。煉油大省山東和遼寧附加稅費收入減少最多，分別高達44.22億元和18.28億元。

當然，上述研究是基于一定的假設條件下的測算，實踐中仍有待成品油消費稅征收環節后移相關具體政策明晰。如何設計合理的“定基數、調增量”方案至關重要，以確保地方財力穩中有進。最終成品油消費稅征收環節是否后移，何時后移仍需要統籌考量多重因素后作出抉擇。