新一屆國家能源委員會首次會議指出了我國能源的軟肋是人均資源水平低、能源結構不合理。同時，指出解決能源結構不合理的關鍵是要靠能源體制改革。

我國能源資源稟賦決定了能源生產總量長期以煤炭為主。然而，近10年以來美國借頁巖氣和頁巖油等非常規油氣開發，快速走向了能源獨立，這對我國改變能源發展思路具有很好的借鑒意義。美國能源信息署發布報告稱，全球頁巖氣可采儲量為6622萬億立方英尺，其中美國為862萬億立方英尺，中國則高達1275萬億立方英尺(約合36萬億立方米)，為全球第一。

中國原油的對外依存度不斷提高，能源供應安全問題日益凸顯。2013年9月，中國首次單月原油凈進口量超過美國，成為世界第一。美國能源署預計，2014年，中國將取代美國，首次成為世界第一大原油凈進口國。嚴峻的能源形勢要求我們必須加快能源結構調整的步伐。

頁巖氣的開發利用是我國未來實現能源結構調整的重要手段。長期以來，我國油氣開發高度壟斷。如果仍采取壟斷模式發展，不利于頁巖氣這一非常規資源的高效開發和成本降低。

能源生產方式的變革從體制方面講，是要放開競爭性領域，鼓勵各類投資主體投資能源開發領域。放開石油和天然氣領域，主要和我國石油、天然氣資源儲量約束以及消費量持續快速增長有關。近十年來，頁巖氣使美國成功走上了能源獨立的道路。頁巖氣的成功要歸功于市場開發投資的多元化，實現了資源的合理配置。投資的市場化有利于小企業參與頁巖氣的開發，促進了頁巖氣開發過程中的效率提升，降低了頁巖氣開發成本。目前美國85%的頁巖氣由中小企業生產。

我國能源生產和消費高度依賴煤炭是能源結構不合理的主要表現。2011年，我國能源結構中，煤炭68.05%的比重遠遠高于其他國家。相比之下，2011年世界一次能源消費量為187.3億噸標準煤，其中仍以石油為主，占一次能源總量的31.5%，其次為煤炭和天然氣，分別占一次能源消費量的28.8%和21.3%，核電占5.1%，水電等其它占13.3%。

不但煤炭消費比重高，而且我國煤炭利用效率低，煤炭的過度開采和不合理利用造成了嚴重的環境問題。

煤炭清費立稅，將煤炭使用造成的環境成本納入到煤炭的消費環節中，既可以降低煤炭不合理消費需求的增長，也可以保障煤炭污染治理資金的來源。

現行的煤炭價格機制沒有考慮煤炭消費環節對環境的污染，造成煤炭使用成本偏離實際的使用成本，煤炭消費企業不需要對使用煤炭造成的環境污染擔負責任。未來，要從源頭上控制煤炭使用量的不合理上升，資源稅采取按產量而非價格或儲量進行征收的形式，致使資源稅對市場價格不敏感，不能反映市場供求關系帶來的價格變動。按產量征收使企業在資源開采中采富棄貧，產生了大量的資源浪費和環境破壞的現象。

因此，資源稅不能起到環境保護或者引導企業節能減排的作用，不符合我國建設資源節約型社會的目標，也不能彌補企業的外部成本，難以對經濟進行調節。

資源稅改革的目的是對現有的稅制進行調整，使其可以對企業的經濟行為施加相應的影響，對市場的失靈進行修正，以實現國家通過經濟手段來調節市場行為的目的。資源稅的改革會對相關的行業產生影響，促使其提高生產技術，提高資源的利用率、降低能耗。稅制改革推動的行業洗牌可以淘汰一批高能耗、低技術含量的企業，抑制目前煤炭行業產能過剩的局面。

能源資源稅的實施不但可以有效控制煤炭消費需求的增長，而且有利于可再生能源相對價值的提升，為實現可再生能源和傳統化石能源競爭提供了有利的條件，可以加速可再生能源對化石能源的取代。

能源體制改革是充分發揮市場優化資源配置的能力，充分發揮資本在能源中的價值，降低能源的綜合利用成本的關鍵。

（作者單位：國網能源研究院）