云南電網(wǎng)公司高級(jí)經(jīng)濟(jì)師 朱維濤

隨著國(guó)民經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速發(fā)展，我國(guó)迅速崛起為世界能源大國(guó)，但大而不強(qiáng)的問(wèn)題十分突出，能源結(jié)構(gòu)失衡，效率不高。面對(duì)更加復(fù)雜嚴(yán)峻的能源供應(yīng)形勢(shì)和國(guó)際壓力，國(guó)家“十二五”規(guī)劃綱要提出“推動(dòng)能源生產(chǎn)和利用方式變革”的總方針和非化石能源比重達(dá)到11.4%、單位GDP能耗及二氧化碳排放分別降低16%、17%等約束性指標(biāo)，實(shí)質(zhì)是要開(kāi)始由大到強(qiáng)的轉(zhuǎn)型，為“十三五”乃至更長(zhǎng)遠(yuǎn)階段奠定可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)。

能源發(fā)展大而不強(qiáng)的主要表現(xiàn)“十一五”期間，我國(guó)一次能源生產(chǎn)總量從“十五”末的21.6億噸標(biāo)準(zhǔn)煤，上升到2010年的29.6億噸左右，年均增長(zhǎng)6.5%，一次能源消費(fèi)總量從“十五”末的23.6億噸標(biāo)準(zhǔn)煤，上升到2010年的32億噸，年均增長(zhǎng)6.3%。我國(guó)一次能源生產(chǎn)總量、電網(wǎng)規(guī)模、太陽(yáng)能產(chǎn)能規(guī)模、風(fēng)能產(chǎn)能規(guī)模、風(fēng)電新增裝機(jī)容量、核電在建規(guī)模均居世界第一，并即將成為世界第一大能源消費(fèi)國(guó)，電力裝機(jī)也將成為世界第一。2010年，我國(guó)GDP位居世界第二，超過(guò)日本成為世界第二大經(jīng)濟(jì)體，但人均收入只有日本的1/10。預(yù)計(jì)我國(guó)將在2030—2050年超越美國(guó)，成為世界最大經(jīng)濟(jì)體，但人均水平仍只有美國(guó)的1/5或1/4。可以說(shuō)，能源發(fā)展為國(guó)民經(jīng)濟(jì)的快速增長(zhǎng)提供了有力的支撐和保障，但能源大而不強(qiáng)的問(wèn)題十分突出。

1.能源戰(zhàn)略缺失，能源規(guī)劃滯后，能源發(fā)展無(wú)序。能源戰(zhàn)略是國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略的重中之重。當(dāng)前，世界各主要國(guó)家都已制定并正在調(diào)整自己的能源戰(zhàn)略，但我國(guó)至今尚未確定能源發(fā)展戰(zhàn)略，并在此基礎(chǔ)上編制能源規(guī)劃，導(dǎo)致能源發(fā)展整體不平衡，能源需求快速增長(zhǎng)與資源短缺、能源開(kāi)發(fā)強(qiáng)度加大與生態(tài)環(huán)境保護(hù)滯后、新能源開(kāi)發(fā)迅猛與送出消納制約、城市與農(nóng)村能源發(fā)展不均衡等矛盾難以解決，實(shí)踐中每每出現(xiàn)項(xiàng)目驅(qū)動(dòng)政策，而不是政策驅(qū)動(dòng)項(xiàng)目的情況，更難以使能源發(fā)展與經(jīng)濟(jì)發(fā)展、環(huán)境、資源相協(xié)調(diào)。特別是一些地方政府片面追求發(fā)展規(guī)模，在沒(méi)有統(tǒng)一部署的前提下，出臺(tái)自己的能源規(guī)劃，推動(dòng)了一輪又一輪的跑馬圈地、無(wú)序發(fā)展。

2.能源安全保障體系不健全。能源安全關(guān)系國(guó)家的經(jīng)濟(jì)命脈和民生大計(jì)，是影響世界穩(wěn)定乃至國(guó)際關(guān)系的重要因素，已成為各國(guó)最重要的能源戰(zhàn)略。上世紀(jì)70年代石油危機(jī)以后，歐美日等國(guó)家從降低能源對(duì)外依存度、穩(wěn)定世界能源價(jià)格、拓展國(guó)際能源市場(chǎng)、擴(kuò)大戰(zhàn)略?xún)?chǔ)備和加強(qiáng)國(guó)際合作等方面，已建立了較為完善的能源安全保障體系。但我國(guó)能源安全保障體系尚不健全，能源安全仍面臨著許多矛盾和問(wèn)題。一是資源量不足，對(duì)外依存度高。我國(guó)煤炭、石油、天然氣剩余可采儲(chǔ)量分別為1145億噸、21億噸和2.5萬(wàn)億立方米，人均占有量?jī)H為世界平均水平的69%、6.2%和6.7%，石油、天然氣等優(yōu)質(zhì)能源資源尤其缺乏。我國(guó)1995年成為石油凈進(jìn)口國(guó)，2010年石油對(duì)外依存度達(dá)到55%；2007年成為天然氣凈進(jìn)口國(guó)，2009年成為原煤凈進(jìn)口國(guó)。二是利用境外能源資源面臨巨大挑戰(zhàn)。我國(guó)對(duì)國(guó)際能源價(jià)格的影響力有限，利用境外能源資源的環(huán)境較為復(fù)雜，不確定因素不斷增多，風(fēng)險(xiǎn)增大。三是能源儲(chǔ)備和應(yīng)急保障能力亟待提高。我國(guó)戰(zhàn)略石油儲(chǔ)備建設(shè)剛剛起步，儲(chǔ)備規(guī)模僅相當(dāng)于30天的消費(fèi)量，收儲(chǔ)水平離國(guó)際公認(rèn)標(biāo)準(zhǔn)還有很大差距；天然氣儲(chǔ)備和調(diào)峰能力建設(shè)還沒(méi)有跟上；電網(wǎng)抗災(zāi)能力亟待提高；煤炭安全生產(chǎn)形勢(shì)不容樂(lè)觀(guān)，維護(hù)能源安全任務(wù)艱巨。

3.優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)面臨諸多瓶頸。世界能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)從上世紀(jì)中期已進(jìn)入以石油為主的石油時(shí)代，隨著天然氣產(chǎn)量的迅速增加，上世紀(jì)后期又進(jìn)入了石油天然氣時(shí)代。進(jìn)入本世紀(jì)以來(lái)，隨著應(yīng)對(duì)氣候變化的進(jìn)程，世界能源將向更加低碳方向轉(zhuǎn)變。我國(guó)能源結(jié)構(gòu)長(zhǎng)期以來(lái)倚重煤炭，煤炭消費(fèi)比重比世界平均水平高出40個(gè)百分點(diǎn)。2010年我國(guó)煤炭消費(fèi)量32億噸，占一次能源消費(fèi)總量的69%，水電、核電、風(fēng)電等非化石能源占一次能源消費(fèi)總量比重為8.3%，遠(yuǎn)低于國(guó)際平均水平。優(yōu)化電源結(jié)構(gòu)仍面臨諸多挑戰(zhàn)：水電開(kāi)發(fā)方面，面臨著項(xiàng)目前期儲(chǔ)備不足、移民和環(huán)境保護(hù)成本增加等問(wèn)題。核電發(fā)展方面，面臨著投資體制改革滯后、安全監(jiān)管力量不足、核心技術(shù)未完全掌握、標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)證體系未建立、人才短缺等問(wèn)題。新能源發(fā)展方面，面臨著裝機(jī)容量大而發(fā)電量少，發(fā)展速度快而效益低，資源、資金浪費(fèi)嚴(yán)重以及并網(wǎng)難、消納難、調(diào)峰難等問(wèn)題。

4.能源效率提高緩慢并大大低于國(guó)際先進(jìn)水平。我國(guó)目前的能源效率約為29%，比世界先進(jìn)水平約低10個(gè)百分點(diǎn)；終端利效率約為41%，比世界先進(jìn)水平低10個(gè)百分點(diǎn)以上。我國(guó)自2006年以后能源效率提高速度非常緩慢，進(jìn)一步提高的難度很大。國(guó)際能源署首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家比羅爾指出：2000年美國(guó)能源消費(fèi)量是中國(guó)的2倍，而現(xiàn)在中國(guó)能耗總量已超過(guò)美國(guó)，這10年中，美國(guó)每年提高能效2.5%，中國(guó)則每年僅提高1.7%。當(dāng)前，全國(guó)范圍內(nèi)節(jié)能減排的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行機(jī)制并沒(méi)有建立，目前所取得的成績(jī)?cè)诤艽蟪潭壬鲜遣捎眯姓深A(yù)手段取得的。我國(guó)能源效率低的主要原因，一是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理。第二產(chǎn)業(yè)增加值在GDP中的比例高達(dá)48.6%，二產(chǎn)占能源消費(fèi)的近70%。工業(yè)中重化工業(yè)比重大，各種基礎(chǔ)原材料的消耗量驚人。加工業(yè)普遍附加值低。二是相關(guān)能源轉(zhuǎn)換和用能裝備和技術(shù)的能效偏低。三是能源結(jié)構(gòu)煤炭比例高，整個(gè)能源系統(tǒng)效率難以提高。

5.新能源科技自主創(chuàng)新能力不足。在全球應(yīng)對(duì)金融危機(jī)過(guò)程中，新能源革命成為全球發(fā)展的主導(dǎo)模式。世界各大經(jīng)濟(jì)體都在新能源研發(fā)方面投入巨額資金作為經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃的重要組成部分，希望成為新能源發(fā)展的領(lǐng)跑者，從而占據(jù)未來(lái)競(jìng)爭(zhēng)的制高點(diǎn)。我國(guó)對(duì)新能源科研的投入明顯不足，能源“技術(shù)空心化”和能源重大技術(shù)裝備“空心化”狀況還沒(méi)有得到改善，大部分核心技術(shù)尚未掌握，設(shè)備制造主要是購(gòu)買(mǎi)國(guó)外的生產(chǎn)許可證，關(guān)鍵設(shè)備、組件還依賴(lài)進(jìn)口，產(chǎn)業(yè)集中度不高，低水平重復(fù)建設(shè)，對(duì)引進(jìn)技術(shù)消化提升力度不夠，自主創(chuàng)新能力不強(qiáng)，導(dǎo)致我國(guó)新能源快速發(fā)展的同時(shí)承擔(dān)著巨大的投資風(fēng)險(xiǎn)和技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)。目前政策支持的重點(diǎn)和補(bǔ)貼大部分集中于產(chǎn)業(yè)中游及設(shè)備制造環(huán)節(jié)，對(duì)上游研發(fā)和下游應(yīng)用補(bǔ)貼較少，雖然刺激了產(chǎn)能的迅速擴(kuò)大，但不利于自主創(chuàng)新能力的提高，對(duì)新能源產(chǎn)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展產(chǎn)生了不利影響。

6.缺乏真正強(qiáng)大的現(xiàn)代能源企業(yè)。一個(gè)國(guó)家的強(qiáng)盛關(guān)鍵是一批強(qiáng)大現(xiàn)代化企業(yè)的支撐。2010年《財(cái)富》世界500強(qiáng)企業(yè)排名，中國(guó)三大能源企業(yè)位列前10，中國(guó)石化、國(guó)家電網(wǎng)和中國(guó)石油分列第7、第8和第10位。但是，這三大能源企業(yè)的營(yíng)業(yè)收入雖超過(guò)內(nèi)地上榜企業(yè)的1/3，利潤(rùn)卻僅占13.72%。國(guó)內(nèi)四家石油公司的營(yíng)業(yè)收入總和與美孚石油基本相當(dāng)，總利潤(rùn)卻只有美孚石油的39.19%。不難設(shè)想，如果這些企業(yè)失去政府的扶持和政策保護(hù)地位或壟斷地位，企業(yè)的可持續(xù)發(fā)展能力從何而來(lái)？與此同時(shí)，由于“市場(chǎng)煤”和“計(jì)劃電”的矛盾始終沒(méi)有得到根本解決，主要發(fā)電企業(yè)幾年來(lái)都處于虧損狀態(tài)，可持續(xù)發(fā)展能力受到很大限制。越大越好不是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式和企業(yè)發(fā)展的最佳選擇，但由于國(guó)有資產(chǎn)管理部門(mén)考核各中央企業(yè)的總資產(chǎn)和總利潤(rùn)排名，并以末位淘汰予以激勵(lì)，導(dǎo)致國(guó)有大型能源企業(yè)不是將工作的重點(diǎn)放在轉(zhuǎn)變企業(yè)經(jīng)營(yíng)機(jī)制和追求效益的提高上，而是爭(zhēng)相做大，以大論英雄，進(jìn)而更加追求技術(shù)、體制、機(jī)制的大壟斷，難以成為具有國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的真正強(qiáng)大的現(xiàn)代企業(yè)。

7.能源管理體制機(jī)制不適應(yīng)能源改革發(fā)展的需要。世界各能源大國(guó)都有較為穩(wěn)定和完善的能源管理體制。美國(guó)能源部有1.5萬(wàn)名聯(lián)邦雇員從事能源管理。我國(guó)能源管理機(jī)構(gòu)雖然經(jīng)歷多次改革，但迄今為止尚未形成一個(gè)獨(dú)立的、統(tǒng)一的、權(quán)威的且長(zhǎng)期穩(wěn)定的能源管理部門(mén)，導(dǎo)致政府管理的重點(diǎn)更多地放在前置性審批環(huán)節(jié)，側(cè)重于投資、價(jià)格、生產(chǎn)規(guī)模等經(jīng)濟(jì)性管理，項(xiàng)目的事中、事后監(jiān)督與管理以及對(duì)環(huán)境、安全、質(zhì)量、資源保護(hù)等外部性問(wèn)題的監(jiān)管相對(duì)較弱，不可避免地存在重審批輕監(jiān)督、重生產(chǎn)輕消費(fèi)、重供應(yīng)輕節(jié)約的現(xiàn)象。此外，由于能源管理和監(jiān)管分散在不同部門(mén)，各部門(mén)之間存在目標(biāo)和步調(diào)不一致的問(wèn)題，政策的針對(duì)性不強(qiáng)影響了政策的整體效果，無(wú)法形成政策的合力，更無(wú)法實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)遠(yuǎn)的政策目標(biāo)。能源行業(yè)的市場(chǎng)化改革是世界能源發(fā)展的主流，歐美等國(guó)早已完成電力、天然氣等市場(chǎng)化改革，并且能源市場(chǎng)的邊界和范圍進(jìn)一步擴(kuò)大，正在大力推進(jìn)以完善定價(jià)機(jī)制、建立綠色配額交易機(jī)制等為核心內(nèi)容的制度設(shè)計(jì)和調(diào)整，但我國(guó)能源領(lǐng)域的體制改革處于停滯狀態(tài)，還沒(méi)有建立起靈活、公平、透明的能源交易市場(chǎng)機(jī)制，已成為制約能源發(fā)展特別是新能源發(fā)展的障礙。

8.能源法律體系尚未形成。立法先行是各國(guó)能源發(fā)展的成功經(jīng)驗(yàn)。但我國(guó)能源領(lǐng)域的法律法規(guī)嚴(yán)重滯后于能源發(fā)展，且存在結(jié)構(gòu)性、內(nèi)容性、配套性和協(xié)調(diào)性缺陷。能源法和石油天然氣法缺位，《煤炭法》、《電力法》亟待修訂，《節(jié)約能源法》、《可再生能源法》等法律的配套法規(guī)還不完善，有關(guān)能源準(zhǔn)入、能源價(jià)格、能源市場(chǎng)、能源投資和運(yùn)行秩序方面的法律法規(guī)欠缺，造成能源行業(yè)投資和運(yùn)行秩序不規(guī)范，能源法治管理無(wú)法實(shí)現(xiàn)，計(jì)劃與市場(chǎng)、壟斷與競(jìng)爭(zhēng)的深層次矛盾無(wú)法解決。

由大變強(qiáng)的戰(zhàn)略重點(diǎn)及措施建議

“十二五”時(shí)期是我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)從速度轉(zhuǎn)向質(zhì)量的關(guān)鍵期，能源發(fā)展也站在了新的歷史轉(zhuǎn)折點(diǎn)上，到了由“大”變“強(qiáng)”的關(guān)鍵階段。這一根本性的重大轉(zhuǎn)型，是我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)領(lǐng)域一場(chǎng)深刻變革，必須以更長(zhǎng)遠(yuǎn)更廣闊的視野，清醒認(rèn)識(shí)，未雨綢繆，從能源資源安全和可持續(xù)發(fā)展的高度，把握好國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)的新定位和新優(yōu)勢(shì)，確立能源戰(zhàn)略的重點(diǎn)和措施。

1.制定能源戰(zhàn)略，明確2050年的發(fā)展方向和路徑。

建設(shè)能源強(qiáng)國(guó)必須遵循以下原則，從全球視野制定一個(gè)長(zhǎng)遠(yuǎn)的、符合國(guó)情的、可操作的能源發(fā)展大戰(zhàn)略：立足今后50年，至少考慮到2050年。根據(jù)能源發(fā)展規(guī)律，一種新的能源占能源總供應(yīng)量的比重由1%上升到50%，替換周期平均需100年，大規(guī)模能源系統(tǒng)的建設(shè)周期一般需要20―30年，新能源從開(kāi)始研究到推廣應(yīng)用的周期則需要30―50年，因此，能源發(fā)展必須有長(zhǎng)遠(yuǎn)的戰(zhàn)略眼光。立足統(tǒng)籌。一是統(tǒng)籌能源與經(jīng)濟(jì)發(fā)展，既要保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展需要，又要對(duì)化石能源消費(fèi)提出總量控制目標(biāo)，確定合理的發(fā)展速度、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和消費(fèi)模式，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變；二是統(tǒng)籌國(guó)內(nèi)與國(guó)外，既要發(fā)展全球性多元能源供應(yīng)體系，又要立足國(guó)內(nèi)解決能源缺口；三是統(tǒng)籌能源與資源、運(yùn)輸?shù)韧獠恳蛩兀M早建設(shè)煤炭運(yùn)輸新通道，即準(zhǔn)格爾至集寧―正蘭旗―多倫―圍場(chǎng)―凌源至綏中芷錨灣，保障曹妃甸和芷錨灣兩個(gè)深水港成為我國(guó)能源大通道的咽喉地位；四是統(tǒng)籌能源各部門(mén)、各環(huán)節(jié)的發(fā)展，合理規(guī)劃輸煤與輸電，合理布局火電與核電，協(xié)調(diào)電源與電網(wǎng)的發(fā)展。立足國(guó)情，堅(jiān)持因地制宜。大基地建設(shè)、遠(yuǎn)距離輸送不是唯一的方式，從發(fā)展趨勢(shì)看應(yīng)鼓勵(lì)小規(guī)模、低電壓、分散型、就地消納的新能源和分布式能源。對(duì)不具備遠(yuǎn)距離輸送條件，也不能就地消納的，可暫緩發(fā)展或待機(jī)發(fā)展，避免造成不必要的浪費(fèi)。立足節(jié)約，形成節(jié)能優(yōu)先體制機(jī)制。按照科學(xué)供給滿(mǎn)足合理需求的原則，合理控制能源消費(fèi)增長(zhǎng)速度和消費(fèi)總量。立足科技創(chuàng)新，抓住世界新一輪能源革命的歷史機(jī)遇，提高整個(gè)能源供應(yīng)的技術(shù)附加值含量。

2.完善能源安全保障體系，保障能源安全供應(yīng)。

樹(shù)立并落實(shí)互利合作、多元發(fā)展、協(xié)同保障的能源安全觀(guān)，全面注重油、氣、煤、核等的供應(yīng)安全，為國(guó)家安全及經(jīng)濟(jì)安全提供能源保障。采取綜合措施保障石油安全。一是加強(qiáng)國(guó)內(nèi)油氣資源的勘探開(kāi)發(fā)，保持石油供應(yīng)長(zhǎng)期穩(wěn)定；二是盡可能加入到國(guó)際合作架構(gòu)中，全面進(jìn)入國(guó)際市場(chǎng)，特別是積極參與期貨和現(xiàn)貨交易，將市場(chǎng)作為獲得石油產(chǎn)品的主要手段；三是逐步建立和完善石油戰(zhàn)略?xún)?chǔ)備體系和預(yù)警體系，在建立完善現(xiàn)貨儲(chǔ)備的同時(shí)，抓緊建設(shè)石油期貨儲(chǔ)備；四是把金融安全與石油安全合并考慮，建立外匯儲(chǔ)備與石油儲(chǔ)備的轉(zhuǎn)換機(jī)制，使國(guó)內(nèi)龐大的外匯儲(chǔ)備服務(wù)于國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全和能源安全，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)相關(guān)金融機(jī)構(gòu)和石油石化企業(yè)，爭(zhēng)取國(guó)際石油定價(jià)權(quán)，有效規(guī)避?chē)?guó)際油價(jià)風(fēng)險(xiǎn)；五是積極穩(wěn)妥推進(jìn)石油替代。提高煤炭的安全、高效、清潔開(kāi)采和利用水平。在完成煤礦經(jīng)營(yíng)體制整頓基礎(chǔ)上，應(yīng)重點(diǎn)解決煤炭安全生產(chǎn)問(wèn)題；煤炭開(kāi)發(fā)從以擴(kuò)大生產(chǎn)規(guī)模為主調(diào)整為建設(shè)安全高效現(xiàn)代化煤炭工業(yè)為主。建立鈾儲(chǔ)備機(jī)制，建成首批儲(chǔ)備庫(kù)。加快國(guó)內(nèi)鈾資源的勘察，在保有一定儲(chǔ)量條件下，盡量多地利用國(guó)外鈾資源。建設(shè)安全、經(jīng)濟(jì)、穩(wěn)定、智能的電網(wǎng)和電力系統(tǒng)，提高電網(wǎng)抵御軍事打擊、恐怖活動(dòng)、自然災(zāi)害的能力。

3.切實(shí)解決結(jié)構(gòu)調(diào)整問(wèn)題，為優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)奠定基礎(chǔ)。

能源結(jié)構(gòu)的重大調(diào)整需要較長(zhǎng)周期，歐美等國(guó)的能源結(jié)構(gòu)調(diào)整均用了20多年時(shí)間，才實(shí)現(xiàn)多元化，明顯降低了對(duì)煤炭和石油的依賴(lài)程度。優(yōu)化我國(guó)能源結(jié)構(gòu)，必須采取更加有效的措施。吸取日本福島核電站事故教訓(xùn)，在確保安全和自主創(chuàng)新的基礎(chǔ)上審慎發(fā)展核電。一是確保風(fēng)險(xiǎn)可控。建立對(duì)安全可靠性、核廢料處理、環(huán)境影響、核燃料供應(yīng)等風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行控制的有效機(jī)制，完善新建電站的前置許可制度，全面評(píng)估安全和可靠性等問(wèn)題，并給公眾提供參與評(píng)估的機(jī)會(huì)。二是盡早實(shí)現(xiàn)關(guān)鍵部件國(guó)產(chǎn)化，加快核電設(shè)備設(shè)計(jì)和制造的自主化步伐，構(gòu)建以核電機(jī)型設(shè)計(jì)為龍頭的中國(guó)核電設(shè)計(jì)、生產(chǎn)、供應(yīng)產(chǎn)業(yè)群，注重標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)。三是加快核電人才的培養(yǎng)。創(chuàng)新機(jī)制，解決水電開(kāi)發(fā)的有序和面臨的生態(tài)保護(hù)和移民安置問(wèn)題。一是鼓勵(lì)投資各方組織覆蓋全流域的股份制開(kāi)發(fā)公司，以效率最佳原則優(yōu)化排定開(kāi)發(fā)順序，切實(shí)落實(shí)統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、協(xié)調(diào)建設(shè)。二是注重公眾參與，建立并完善生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制。三是轉(zhuǎn)變單純補(bǔ)償移民的做法，推進(jìn)移民的土地流轉(zhuǎn)權(quán)轉(zhuǎn)化為資本投資的改革，切實(shí)維護(hù)移民權(quán)益。協(xié)調(diào)配套政策支持新能源發(fā)展。一是建立新能源發(fā)展協(xié)調(diào)機(jī)制，對(duì)新能源政策進(jìn)行統(tǒng)一協(xié)調(diào)，避免政出多門(mén)影響政策整體效果的情況。二是調(diào)整政策支持重點(diǎn)，從支持上規(guī)模轉(zhuǎn)到支持技術(shù)進(jìn)步，從支持產(chǎn)業(yè)中游及設(shè)備制造環(huán)節(jié)轉(zhuǎn)到支持上游研發(fā)和下游應(yīng)用，鼓勵(lì)企業(yè)通過(guò)技術(shù)創(chuàng)新、降低成本、提高效益，實(shí)現(xiàn)商業(yè)化運(yùn)營(yíng)。把發(fā)展天然氣作為優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)的重要途徑，加快發(fā)展。一是調(diào)整當(dāng)前的天然氣依附于石油的發(fā)展戰(zhàn)略，出臺(tái)扶持天然氣發(fā)展的政策，提高天然氣的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力。二是大力加強(qiáng)天然氣輸送管網(wǎng)和終端消費(fèi)的開(kāi)拓，協(xié)調(diào)天然氣上、中、下游的規(guī)劃，盡早建立公正、靈活的天然氣價(jià)格形成機(jī)制。三是積極推動(dòng)民營(yíng)企業(yè)進(jìn)入煤層氣、巖層氣開(kāi)發(fā)市場(chǎng)，統(tǒng)一對(duì)煤層氣開(kāi)發(fā)的資源和基礎(chǔ)設(shè)施管理，使煤層氣和非常規(guī)天然氣成為重要的補(bǔ)充氣源。四是將儲(chǔ)氣庫(kù)建設(shè)納入能源和市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)內(nèi)容，及早做好儲(chǔ)氣庫(kù)選址及建設(shè)工作，確保供氣安全。

4.確立節(jié)能減排優(yōu)先原則，全面提高能源利用效率。

培育碳排放交易市場(chǎng)，通過(guò)市場(chǎng)的激勵(lì)機(jī)制調(diào)動(dòng)企業(yè)減排的積極性。允許能源密集型企業(yè)選擇自愿減排協(xié)議進(jìn)行減排；充分利用CDM機(jī)制，獲取國(guó)際減排資金，承接節(jié)能減排技術(shù)的轉(zhuǎn)移和擴(kuò)散；逐步引入碳銀行制度，為地區(qū)和重要企業(yè)建立碳賬戶(hù)，鼓勵(lì)碳交易。建立綠色稅收體系，用財(cái)稅手段支持綠色低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展。提高資源稅和環(huán)境補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，將環(huán)境損害成本和資源耗竭成本反映到能源價(jià)格中；降低高能耗產(chǎn)品的出口退稅甚至征收出口關(guān)稅，減少能源以載能產(chǎn)品的形式出口；提高能源消費(fèi)稅，增加能源使用成本；研究開(kāi)征碳稅，對(duì)實(shí)施節(jié)能減排的技術(shù)改造項(xiàng)目，實(shí)行貸款貼息優(yōu)惠政策，加大對(duì)高耗能、高耗材、高排放、低效能產(chǎn)業(yè)的技術(shù)改造力度；加快傳統(tǒng)火電機(jī)組改造升級(jí)，推廣潔凈煤利用技術(shù)，提高發(fā)電效率。根據(jù)東西部經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和環(huán)境容量，科學(xué)安排中西部的節(jié)能減排指標(biāo)，不搞一刀切，避免不必要的行政手段。確定行業(yè)能耗標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)行優(yōu)勝劣汰。確定各行業(yè)先進(jìn)耗能量標(biāo)桿作為獎(jiǎng)懲基準(zhǔn)，使行業(yè)節(jié)能有標(biāo)準(zhǔn)，避免年底突擊“沖刺”指標(biāo)。

5.加大能源科技投入，明確相關(guān)技術(shù)路線(xiàn)。

加大能源領(lǐng)域的科研投入，顯著提高能源研發(fā)投入比重，激勵(lì)創(chuàng)新。集中人力、物力和財(cái)力組織重大能源問(wèn)題科技攻關(guān)，研究和跟蹤重大能源技術(shù)的變化趨勢(shì)，實(shí)施重大能源工程的技術(shù)論證，明確相關(guān)技術(shù)路線(xiàn)和發(fā)展目標(biāo)。鼓勵(lì)風(fēng)險(xiǎn)投資、股權(quán)投資等各類(lèi)資金參與新能源技術(shù)研發(fā)；鼓勵(lì)能源企業(yè)自主研發(fā)，對(duì)企業(yè)投入的研發(fā)費(fèi)用給予稅收優(yōu)惠，為能源長(zhǎng)期可持續(xù)發(fā)展提供強(qiáng)有力的技術(shù)支撐；增加能源科技成果產(chǎn)業(yè)化的扶持力度，努力降低能源技術(shù)商業(yè)化應(yīng)用的成本。

6.培育具有可持續(xù)發(fā)展能力和國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的能源企業(yè)。

完善行業(yè)管理體制，建立平等的市場(chǎng)準(zhǔn)入制度和公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)機(jī)制，催生國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力強(qiáng)、擁有自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)和著名品牌的跨國(guó)能源企業(yè)集團(tuán)。鼓勵(lì)扶持民營(yíng)企業(yè)做大做強(qiáng)，促使其成為能源企業(yè)的生力軍，為能源企業(yè)拓寬做大做強(qiáng)的新機(jī)制。轉(zhuǎn)變對(duì)中央企業(yè)的經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)考核方式，根治急功近利、竭澤而漁、張揚(yáng)政績(jī)的行為。對(duì)競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域的能源企業(yè)，不再考核總利潤(rùn)，改為考核單位資產(chǎn)的利潤(rùn)率水平和資產(chǎn)負(fù)債率水平以及節(jié)能減排成效，引導(dǎo)競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域的能源企業(yè)追求實(shí)實(shí)在在的經(jīng)濟(jì)效益和投資安全水平；對(duì)壟斷領(lǐng)域的能源企業(yè)，如電網(wǎng)企業(yè)，不再考核總資產(chǎn)排名和總利潤(rùn)，改為考核單位有效資產(chǎn)的過(guò)網(wǎng)輸電、配電的電量水平，引導(dǎo)電網(wǎng)企業(yè)提高效率，降低成本，鼓勵(lì)其積極消納風(fēng)電等新能源電量。鼓勵(lì)企業(yè)科技創(chuàng)新和技術(shù)進(jìn)步，提高企業(yè)核心競(jìng)爭(zhēng)力，使能源企業(yè)走上內(nèi)涵式的可持續(xù)發(fā)展之路。

7.深化改革，完善能源管理體制。

體制是實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略和規(guī)劃目標(biāo)的保障，“十二五”期間必須在體制改革方面有新的突破，這是保證能源發(fā)展由大變強(qiáng)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。組建統(tǒng)一的能源管理部門(mén)，切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能。只有組建一個(gè)全新的權(quán)責(zé)法定、職能清晰、適應(yīng)國(guó)家長(zhǎng)遠(yuǎn)戰(zhàn)略發(fā)展、改革和國(guó)家能源安全要求的現(xiàn)代化的能源管理體制，才能實(shí)現(xiàn)歷史性大變革和大跨越，為今后幾十年發(fā)展奠定一個(gè)高效的現(xiàn)代化的體制框架和基礎(chǔ)。應(yīng)逐漸淡化行政審批等行政管理職能，政府的職能主要體現(xiàn)在：制定能源戰(zhàn)略、規(guī)劃和政策，調(diào)控能源總量平衡，保障能源安全，調(diào)整能源結(jié)構(gòu)，推行能源節(jié)約，進(jìn)行國(guó)際能源合作，管理能源信息的統(tǒng)計(jì)發(fā)布及預(yù)測(cè)預(yù)警，建立公正、公平、公開(kāi)的市場(chǎng)環(huán)境和競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，支持能源技術(shù)進(jìn)步等。推進(jìn)能源領(lǐng)域市場(chǎng)化改革，引入有效競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。一是在電力行業(yè)，建立競(jìng)爭(zhēng)、開(kāi)放的電力市場(chǎng)，改革電價(jià)形成機(jī)制，建立同網(wǎng)同質(zhì)同價(jià)的新電價(jià)體系，形成電網(wǎng)吸納新能源的新體制。二是在石油天然氣行業(yè)，加快石油天然氣價(jià)格形成機(jī)制的改革，減少政府對(duì)油品和天然氣價(jià)格的直接干預(yù)；成立全國(guó)性的管網(wǎng)公司，實(shí)行輸配分開(kāi)，打破地域壟斷，鼓勵(lì)三大石油天然氣集團(tuán)進(jìn)入對(duì)方區(qū)域開(kāi)展業(yè)務(wù)，形成全方位的競(jìng)爭(zhēng)格局；放寬民營(yíng)資本進(jìn)入石油天然氣勘探、開(kāi)采、管網(wǎng)輸送、石油化工、油品流通領(lǐng)域(包括批發(fā)和零售環(huán)節(jié))的限制；鼓勵(lì)社會(huì)資本進(jìn)入天然氣管網(wǎng)的建設(shè)，同時(shí)加強(qiáng)對(duì)具有自然壟斷特征的管網(wǎng)設(shè)施的價(jià)格監(jiān)管；建立完善石油安全預(yù)警機(jī)制和戰(zhàn)略石油儲(chǔ)備制度。三是在煤炭行業(yè)，建立煤炭現(xiàn)貨市場(chǎng)和期貨市場(chǎng)，促進(jìn)煤炭清潔化技術(shù)的廣泛應(yīng)用，使我國(guó)煤炭工業(yè)在國(guó)家總體能源戰(zhàn)略中的基礎(chǔ)性地位得以體現(xiàn)。

8.建立健全能源法律體系，保障能源改革發(fā)展。

能源法律體系建設(shè)的基本目標(biāo)應(yīng)當(dāng)是：為新的能源管理體制提供法律依據(jù)，為能源企業(yè)強(qiáng)盛創(chuàng)造好的法制環(huán)境；建立起一個(gè)“政府宏觀(guān)調(diào)控、行業(yè)自律服務(wù)、企業(yè)自主經(jīng)營(yíng)、國(guó)有資產(chǎn)依法管理”的新的體制格局；建立一整套能源法律原則；構(gòu)筑統(tǒng)一、開(kāi)放、競(jìng)爭(zhēng)、有序的能源市場(chǎng)；調(diào)整能源生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)、市場(chǎng)、價(jià)格、安全法律關(guān)系，規(guī)范能源投資者、生產(chǎn)者、經(jīng)營(yíng)者、使用者的權(quán)利義務(wù)；解決能源改革發(fā)展中的突出難點(diǎn)問(wèn)題。能源立法的重點(diǎn)，應(yīng)立足于推動(dòng)并規(guī)范能源行政管理體制和能源市場(chǎng)化改革。當(dāng)前，能源工業(yè)改革已到了攻堅(jiān)階段，政府職能的轉(zhuǎn)變已成為深化改革的制約因素，政府部門(mén)是改革的領(lǐng)導(dǎo)者、組織者和推動(dòng)者，改革的每一步關(guān)鍵環(huán)節(jié)都取決于政府的決策和執(zhí)行。能源立法要解決的首要問(wèn)題，就是政府如何依法管理能源、依法推進(jìn)改革。能源法律體系建設(shè)任重道遠(yuǎn)，必須明確總體思路。一是立法與改革同步；二是制定立法規(guī)劃，分步實(shí)施；三是在先立上位法再立下位法原則下，根據(jù)實(shí)際情況和需要，成熟一個(gè)抓緊立一個(gè)；四是積極支持地方能源立法，充分發(fā)揮地方立法的作用；五是堅(jiān)持走民主立法、科學(xué)立法之路。