1月17日，國家能源局發布《分布式光伏發電開發建設管理辦法》(以下簡稱《管理辦法》)，標志著我國分布式光伏監管進入新階段。《管理辦法》基于2013年國家能源局發布的《分布式光伏發電項目管理暫行辦法》(國能新能〔2013〕433號，以下簡稱“433號文件”)，著眼于行業的痛點難點問題，可謂是“十年磨一劍”。對于其中一些焦點問題，我們嘗試做一些分析探索，以饗讀者。

■ “同一用地紅線”作何理解?

《管理辦法》中有兩處提到“同一用地紅線”，分別是第四條關于分布式光伏的分類“以上條款中建筑物及其附屬場所應當位于同一用地紅線范圍內”，以及第5條關于分布式光伏上網方式“涉及自發自用的，用戶和分布式光伏發電項目應位于同一用地紅線范圍內”，這兩條可簡略概括為“雙紅線”政策。所謂“紅線”，就是建筑工程項目用地的使用權屬范圍的邊界線，應當以不動產權屬證書記載的“紅線”為準。

“雙紅線”政策并非《管理辦法》首創。例如，湖南省發改委等發布的《關于支持分布式光伏發展規范相關管理事項的通知》提出“以‘自發自用、余電上網’模式，單點或多點(指并網點)接入同一范圍土地上的電力消費設施”相關表述。其他省份的相關政策也有類似表述，只不過《管理辦法》統一表述為“同一紅線”。這些限制應作何理解?

“涉及自發自用的，用戶和分布式光伏發電項目應位于同一用地紅線范圍內”的要求主要涉及“供電專營制度”，即從事供電業務應取得具有專營屬性的電力業務許可證(供電類)，除非另有規定;分布式光伏“自發自用”的模式就是對供電專營制度的一種突破。

《管理辦法》提出的“以上條款中建筑物及其附屬場所應當位于同一用地紅線范圍內”，要求光伏電站利用的建筑物、場所應當位于同一紅線范圍內。這實際上是對何為“一個項目”的界定。從以往的實踐來看，地方發改部門在項目備案時，備案內容明確利用多個不同公司、不同地址產證的項目并不少見，特別是商業園區項目。根據備案證，這種項目可以認為是“一個項目”。《管理辦法》實施后，前述類型的備案將不再允許，但《管理辦法》發布之前已備案且于2025年5月1日前并網投產的分布式光伏發電項目，仍按原有政策執行。

此外，《管理辦法》第十四條還增加了“同一用地紅線內，通過分期建設、不同投資主體分別開發等形式建設的工商業分布式光伏發電項目，不得新增與公共電網的連接點”的要求，這意味著，對于投資人而言，同一地塊紅線也有“圈地”效應，即“先來者全得”，后續即使要開發新項目，也需要得到原有投資人的同意。

■ “擦邊”項目是否還能做?

10年前，國家能源主管部門為了解決補貼指標問題，推出了所謂的“地面分布式”。此后，各種形式的“擦邊”分布式項目應運而生。例如，支架直接入地的“屋頂分布式”，利用農業大棚、禽舍棚頂建設的分布式，利用尾礦堆場直接在地面建設的“分布式”項目等。各省市能源主管部門對于這些“擦邊”項目的態度也不盡一致。例如，廣西發改委2023年5月發布的《關于申報2023年陸上風電、集中式光伏發電項目的通知》明確規定豁免農業大棚、禽舍棚頂建設的分布式競配指標要求;安徽省能源局發布的《關于進一步推進分布式光伏規范有序發展的通知》明確規定農業大棚需要納入年度規模管理。

《管理辦法》除了強調要把握“建設場所、接入電壓等級和裝機容量”三個核心要素，還蘊含另一個重要因素——接線方式問題。

《管理辦法》第四條對于大型工商業分布式光伏給出兩個選擇，一是“接入用戶側電網”，二是“電站與用戶開展專線供電(不直接接入公共電網且用戶與發電項目投資方為同一法人主體)”，前提是大型工商業分布式光伏原則上選擇全部自發自用模式。而專線直供，用戶與發電項目必須為同一法人，且《管理辦法》第三十四條也規定了“分布式光伏發電項目與用戶開展專線供電的，發電、用電雙方應當按照有關規定承擔輸配電費、系統運行費用、政府性基金及附加等”。

■ 項目合規要求有何變化?

已廢止的433號文件對于分布式光伏合規手續總體定位是“簡化”，免除發電業務許可、規劃選址、土地預審、水土保持、環境影響評價、節能評估及社會風險評估等支持性文件。《管理辦法》用大量篇幅對項目合規問題作了規定。

分布式光伏是否需要指標?進入無補貼時代后，國家層面對于分布式光伏項目是否需要“指標”并無統一規定，各地規定相差甚遠，其中大部分地區并不需要指標。不過，很多地區雖未明確給予分布式光伏指標限制，但結合電網承載力評估等要求，暫停了分布式光伏項目備案。

《管理辦法》第九條提出，省級能源主管部門應當做好本省(自治區、直轄市)新能源發展與國家級能源發展規劃的銜接……，指導地方能源主管部門綜合考慮電力供需形勢等，提出本地區分布式光伏發電建設規模，從字面意思看，應該是“地方能源主管部門提出本地區分布式光伏和規模”;但每個具體項目是否需要取得指標、如何取得指標，以及沒有取得指標的結果，《管理辦法》尚不明確。相關結果在地方規定中有所反映，例如安徽規定沒有指標的分布式項目不得開工建設、不得并網。

同時，《管理辦法》第十條還特別強調，“各地不得以特許權經營方式控制屋頂等分布式光伏發電開發資源”。

“建檔立卡”的意義何在?“建檔立卡”并非新要求，早在光伏項目扶貧中已經廣泛運用。國家能源局發布的《光伏電站開發建設管理辦法》中“建檔立卡”要求和《管理辦法》要求完全一致，但并沒有明確相關法律后果。

《管理辦法》第三十六條規定：“建檔立卡的分布式光伏發電項目按全部發電量核發綠證，其中上網電量核發可交易綠證，項目投資主體持有綠證后可根據綠證相關管理規定自主參與綠證交易”。本條從正面規定了核發綠證的條件包括“建檔立卡”，但沒有“建檔立卡”是否無法核發綠證，并不明確。

建設工程規劃許可證是否要辦?《管理辦法》第二十條規定：“利用既有建筑物及其附屬場所的，可按照簡約高效的原則，在符合建設要求的條件下免除用地預審與規劃選址、規劃許可、節能評估等手續”。這可否得出分布式光伏均豁免辦理建設工程規劃許可證?

例如，《威海市建設工程規劃許可證豁免清單》規定，符合專項規劃且不直接占用土地的非經營性小型分布式光伏設施無需辦理和免于辦理建設工程規劃許可證。在威海市中級人民法院(2024)魯10行終151號案例中，某光伏電站建設在大樓屋頂，容量為3.6兆瓦，東西長150米、南北長67米，南面支架高2.8米、北面支架高4.5米，建筑面積10050平方米。因未辦理建設工程規劃許可證而被行政機關做出限期拆除的處理。司法機關認為，《光伏發電站設計規范》規定，安裝容量大于1兆瓦和小于或等于30兆瓦的光伏電站屬于中型光伏發電系統，而本項目容量為3.6兆瓦，不屬于非經營性小型分布式光伏設施項目，故不屬于可以豁免辦理建設工程規劃許可證的范疇。

可見，《管理辦法》第二十條并不能簡單地推論出“所有分布式光伏項目均豁免辦理建設工程規劃許可證”，具體辦理要求應以地方規劃主管部門要求為準。

此外，《管理辦法》中有六條內容涉及規范備案管理，除了再次明確有些以往文件的規定外，還有三大亮點：一是非自然人戶用分布式光伏只能由企業備案，允許合并備案并分別接入電網;二是不得要求企業必須在某地登記注冊。該規定打破了歷年來主管部門要求在當地設立項目公司的“傳統”要求;三是大型工商業分布式光伏的電力用戶負荷發生較大變化時，可將項目調整為集中式光伏電站，類似于原有的“自發自用、余電上網”轉為“全額上網”規定。

(作者供職于陽光時代律師事務所)